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O meio ambiente finalmente chega ao centro do debate constitucional

A Constituição de 1988 representou uma mudança de paradigma na proteção jurídica do meio ambiente. As Constituições anteriores continham dispositivos sobre águas, florestas, minas, caça, pesca, paisagens e patrimônio histórico, mas essas normas eram fragmentadas, e estavam voltadas sobretudo à repartição de competências ou à exploração econômica dos recursos naturais. Faltava o reconhecimento de um direito ambiental autônomo, relacionado à qualidade de vida, à responsabilidade coletiva e aos interesses das futuras gerações. Foi a Assembleia Nacional Constituinte que reuniu esses elementos em um sistema constitucional de proteção, cujo núcleo se encontra no artigo 225.

O advogado e ex-deputado federal constituinte Fábio Feldmann desempenhou papel central nessa transformação. Sua contribuição não pode ser reduzida à apresentação de uma emenda ou à redação isolada de determinada expressão, porque a elaboração de uma Constituição é necessariamente coletiva. Seu mérito consistiu em introduzir a experiência acumulada pelo movimento ambientalista no processo constituinte, articular parlamentares de diferentes partidos, aproximar especialistas e organizações da sociedade civil e defender a coerência do texto ambiental ao longo das sucessivas fases de votação. Em um momento no qual a pauta ecológica ainda era frequentemente tratada como assunto secundário, Feldmann ajudou a demonstrar que o meio ambiente dizia respeito à saúde, à economia, ao território, à democracia e aos direitos fundamentais.

Da militância ambiental à Assembleia Nacional Constituinte

A atuação de Feldmann antes de sua eleição explica a consistência de sua participação na Constituinte. Advogado e administrador, ele esteve ligado à Associação Paulista de Proteção à Natureza, participou da fundação da Oikos e foi um dos fundadores da Fundação SOS Mata Atlântica, da qual se tornou o primeiro presidente. Nesse mesmo período, participou da mobilização contra a poluição do polo petroquímico de Cubatão, então conhecido como Vale da Morte, episódio que resultou em ação civil pública movida contra vinte e três empresas por danos à saúde da população e à Mata Atlântica da Serra do Mar e que se tornou um dos marcos do ambientalismo brasileiro. Também integrou a mobilização contrária à instalação de um aeroporto em Caucaia do Alto, na Região Metropolitana de São Paulo, empreendimento que ameaçava importantes remanescentes da Mata Atlântica. Essas experiências lhe permitiram conhecer os limites da legislação então existente e a dificuldade de transformar conhecimento científico e mobilização social em decisões administrativas duradouras.

Eleito deputado federal por São Paulo em 1986, Feldmann chegou à Assembleia Nacional Constituinte como o único parlamentar eleito com identificação direta e pública com o movimento ambientalista. A circunstância poderia tê-lo confinado à defesa solitária de uma pauta específica, mas ocorreu o contrário. Feldmann transformou essa presença individual em capacidade de articulação, estabelecendo canais entre o Congresso Nacional, entidades ambientalistas, pesquisadores, juristas, movimentos sociais e setores da administração pública. A estratégia era simples em sua finalidade e complexa em sua execução: converter uma preocupação social crescente em normas constitucionais dotadas de eficácia jurídica e legitimidade política.

Posição institucional e a Frente Parlamentar Verde

Na estrutura da Constituinte, Feldmann exerceu a primeira vice-presidência da Subcomissão de Saúde, Seguridade e Meio Ambiente, vinculada à Comissão da Ordem Social. A função lhe proporcionou participação direta no espaço em que as demandas ambientais começaram a ser organizadas em linguagem constitucional. Audiências públicas, depoimentos técnicos e propostas apresentadas pela sociedade civil permitiram que o debate superasse uma abordagem limitada à conservação de florestas e alcançasse temas como poluição industrial, saneamento, energia nuclear, proteção da fauna, impactos de grandes obras, educação ambiental e participação popular.

Spacca

Fora da organização formal das comissões, sua principal iniciativa política foi a articulação da Frente Parlamentar Verde, agrupamento suprapartidário que chegou a reunir parlamentares de diferentes partidos e das duas Casas do Congresso Nacional. A amplitude dessa frente foi decisiva porque nenhuma corrente política possuía, isoladamente, força suficiente para aprovar um capítulo ambiental consistente. Feldmann procurou mostrar aos constituintes que a proteção do meio ambiente não pertencia a um partido e tampouco poderia ser contraposta de maneira simplista ao desenvolvimento econômico. A degradação ambiental produzia custos sanitários, sociais e econômicos, comprometia bens públicos e transferia riscos para pessoas que não participavam dos benefícios das atividades responsáveis pelos impactos delas derivados.

Contribuição para a redação do artigo 225

O caput do artigo 225 sintetiza a principal conquista do processo constituinte ao declarar que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. A mesma norma impõe ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. A fórmula reúne, em um único dispositivo, um direito fundamental, a natureza coletiva do bem protegido, a obrigação estatal, a corresponsabilidade social e a dimensão intergeracional. Feldmann foi um dos principais articuladores dessa construção e trabalhou para que o texto possuísse densidade suficiente para orientar leis, políticas públicas e decisões judiciais.

A expressão “todos têm direito” retirou a proteção ambiental do campo da conveniência administrativa e a inseriu no universo dos direitos fundamentais. A qualificação do meio ambiente como bem de uso comum do povo afastou a ideia de que os recursos naturais poderiam ser compreendidos apenas a partir da propriedade pública ou privada. A referência à sadia qualidade de vida aproximou o tema da saúde, da dignidade humana e das condições materiais de existência. Finalmente, o dever atribuído simultaneamente ao poder público e à coletividade impediu que a Constituição tratasse a sociedade como simples destinatária passiva das decisões estatais.

Essa última questão foi objeto de disputa durante a Constituinte. Setores parlamentares pretendiam concentrar a responsabilidade ambiental no Estado, reduzindo o espaço da participação coletiva, mas Feldmann defendeu a manutenção da corresponsabilidade social. A posição era coerente com o próprio processo que possibilitara a elaboração do capítulo, uma vez que a proteção ambiental brasileira havia avançado por meio da atuação conjunta de instituições públicas, associações, cientistas, comunidades e cidadãos. O dever da coletividade não substitui a obrigação do Estado, nem transfere ao indivíduo responsabilidades próprias do poder público. Ao contrário, reconhece que o meio ambiente é um interesse difuso cuja defesa exige participação, informação, controle social e comportamento responsável.

Busca pela efetividade

A importância da atuação de Feldmann aparece também na defesa dos instrumentos previstos no parágrafo 1º do artigo 225. O dispositivo determinou a preservação e a restauração dos processos ecológicos essenciais, a proteção da diversidade genética, a criação de espaços territoriais especialmente protegidos, a exigência de estudo prévio de impacto ambiental para obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradação, o controle de técnicas e substâncias perigosas, a promoção da educação ambiental e a proteção da fauna e da flora. Não se trata de uma enumeração casual, mas de um programa constitucional destinado a orientar a atuação administrativa e legislativa.

A exigência de publicidade do estudo prévio de impacto ambiental mereceu atenção especial. Sem acesso às informações sobre os efeitos de uma obra, a participação da sociedade seria apenas formal, pois não haveria elementos para questionar alternativas locacionais, medidas mitigadoras ou a distribuição dos riscos. Durante as disputas em torno do texto, Feldmann se opôs às tentativas de reduzir essa publicidade. A solução adotada pela Constituição associou o princípio da prevenção à participação democrática, fazendo do estudo de impacto, a um só tempo, documento técnico e instrumento de controle público das decisões que podem comprometer bens ambientais relevantes.

O parágrafo 3º completou esse sistema ao consagrar a chamada tríplice responsabilização em matéria ambiental, segundo a qual as condutas e atividades lesivas sujeitam seus responsáveis, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos, em esferas autônomas e cumuláveis entre si. A responsabilidade civil objetiva já possuía fundamento no artigo 14, parágrafo 1º, da Lei 6.938/1981, razão pela qual seria incorreto afirmar que nasceu com a Constituição. O artigo 225 conferiu, contudo, proteção constitucional à reparação integral e à independência entre as esferas de responsabilização, fortalecendo a resposta jurídica ao dano ambiental e reduzindo a possibilidade de que uma sanção substituísse indevidamente as demais.

Constituição ecológica além do artigo 225

A contribuição de Feldmann não deve ser analisada apenas a partir do capítulo dedicado ao meio ambiente. A Constituição de 1988 distribuiu a variável ecológica por diferentes partes do texto, incluindo as competências comuns e legislativas dos entes federativos, a função social da propriedade, a ordem econômica, a política urbana, a saúde, o patrimônio cultural, a ação popular, o Ministério Público e os direitos dos povos indígenas. O artigo 225 funciona como núcleo desse sistema, mas sua efetividade depende da leitura conjunta dessas normas. Foi essa articulação que permitiu falar em constitucionalização do meio ambiente e em ecologização da própria Constituição.

A defesa dessa coerência prosseguiu na Revisão Constitucional de 1993 e 1994, quando Feldmann atuou como relator-adjunto de Nelson Jobim em pareceres relacionados às competências ambientais, ao estudo de impacto, aos resíduos perigosos, às instalações nucleares, aos biomas, aos espaços protegidos, aos recursos hídricos, à política urbana e às terras indígenas. Sua presença nessa etapa demonstra que o trabalho iniciado na Constituinte não terminou com a promulgação da Carta. Era necessário impedir que alterações pontuais rompessem as conexões que davam unidade ao sistema de proteção ambiental.

Da Constituição à legislação ambiental

Nos três mandatos exercidos entre 1987 e 1999, Feldmann procurou transformar os compromissos constitucionais em legislação aplicável. O Projeto de Lei 813/1988 deu origem à Lei 8.723/1993, responsável por estabelecer parâmetros de redução das emissões de poluentes por veículos automotores. O Projeto de Lei 3.285/1992 resultou, depois de longa tramitação, na Lei 11.428/2006, que disciplinou a proteção da vegetação nativa da Mata Atlântica. O Projeto de Lei 3.792/1993 foi convertido na Lei 9.795/1999, instituidora da Política Nacional de Educação Ambiental, enquanto o Projeto de Lei 4.649/1998, apresentado com Rita Camata, originou a Lei 10.650/2003, sobre acesso público às informações existentes nos órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente.

Sua contribuição também se deu por meio de relatorias. Feldmann participou da fase formadora do projeto que originou a Política Nacional de Recursos Hídricos, e foi o primeiro relator do projeto que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, cuja relatoria passou posteriormente a Fernando Gabeira. Foi ainda relator, na comissão ambiental da Câmara, da aprovação da Convenção sobre Diversidade Biológica. A distinção entre autoria, primeira relatoria e condução final é necessária para respeitar a natureza coletiva do processo legislativo, mas não diminui a importância de quem formula os primeiros substitutivos, organiza o debate técnico e abre caminho para a construção de maiorias.

Legado que precisa ser lembrado

Relembrar a atuação de Fábio Feldmann na Assembleia Nacional Constituinte não significa atribuir a uma única pessoa a autoria do artigo 225. O capítulo ambiental resultou do trabalho de constituintes, organizações sociais, pesquisadores, servidores públicos e cidadãos que apresentaram propostas e sustentaram sua aprovação. O papel particular de Feldmann foi o de articulador entre esses diferentes mundos. Ele conhecia a pauta ambiental, compreendia a linguagem jurídica, possuía interlocução com a sociedade civil e demonstrou capacidade para negociar sem esvaziar o conteúdo essencial das normas.

A principal contribuição de Fábio Feldmann para o Direito Ambiental brasileiro foi ajudar a transformar uma pauta social emergente em compromisso constitucional. Sua atuação demonstrou que a proteção ambiental depende de conhecimento técnico, participação pública, habilidade política e instituições capazes de converter demandas coletivas em normas jurídicas. Ao recordar sua presença na Constituinte e sua contribuição para o artigo 225, recupera-se também a lição de que a defesa do meio ambiente não é obstáculo à democracia e ao desenvolvimento, mas condição para que ambos sejam socialmente justos e possam permanecer ao longo do tempo.

Feldmann foi secretário do Meio Ambiente do Estado de São Paulo entre 1995 e 1998 e já havia chefiado, em 1992, a delegação brasileira de parlamentares na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio 92, o que evidencia a continuidade entre sua atuação constituinte e sua trajetória posterior. Fábio Feldmann segue protagonizando o debate ambiental, seja por meio de participação em entidades como a Comissão Especial do Clima da OAB-SP, da qual é vice-presidente, seja pela sua constante presença nos mais diversos foros de debates. Poucas pessoas tiveram, no Brasil, voz tão consistente quanto a sua no tema do meio ambiente, e sua permanência nesse debate segue sendo uma referência para todos os que trabalham com a temática ambiental.

*Os autores desta singela homenagem e tantas outras pessoas, entre as quais se inclui, com todo o carinho, o beagle Don Corleone, que tiveram e têm o prazer da amizade e da convivência com Fábio Feldmann, nutrem imensa gratidão pela sua dedicação e por seu exemplo.

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