Um pedido de vista do ministro Dias Toffoli suspendeu dois julgamentos de recursos contra decisões do Supremo Tribunal Federal que reiteraram a inconstitucionalidade do marco temporal das terras indígenas, previsto na Lei 14.701/2023.
Em um dos julgamentos, embargos em quatro ações eram julgados conjuntamente. No outro, analisava-se apenas um recurso, com repercussão geral reconhecida no Tema 1.031 — precedente no qual a corte reconheceu o caráter originário dos direitos territoriais indígenas e a natureza declaratória da demarcação.
Os casos eram analisados no Plenário virtual da corte, em sessão que estava prevista para encerrar nesta terça-feira (18/8).
Gustavo Moreno / STFDecisão de 2023
O julgamento analisava embargos de declaração apresentados contra a decisão tomada pelo STF em setembro de 2023 no RE 1.017.365. Na ocasião, a corte definiu em 13 itens o estatuto jurídico das terras tradicionalmente ocupadas e estabeleceu que os direitos territoriais indígenas não dependem da presença física das comunidades nas áreas em 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição. O STF também afirmou que a demarcação tem caráter declaratório de um direito originário preexistente.
Na sessão virtual que começou na sexta-feira (7/8), o relator do acórdão, ministro Edson Fachin, votou por acolher parcialmente recursos. Entre os ajustes propostos pelo relator estão esclarecimentos sobre o chamado renitente esbulho (reivindicação permanente de indígenas por determinado território), mudanças nas regras para indenização de ocupantes não indígenas e uma proteção específica aos povos isolados e de recente contato. A ministra Cármen Lúcia acompanhou o relator.
Um dos principais pontos do voto de Fachin diz respeito ao conceito de renitente esbulho. O relator considerou necessário deixar expresso que a resistência de uma comunidade indígena à retirada de seu território não pode ser limitada à existência de uma disputa judicial ou de um conflito físico que permanecesse em curso em outubro de 1988.
Segundo Fachin, essa interpretação seria incompatível com o próprio resultado do julgamento, que rejeitou o marco temporal. Para o ministro, as formas de resistência precisam ser avaliadas de acordo com a realidade de cada povo e podem ser demonstradas pelos estudos antropológicos realizados durante o procedimento demarcatório.
O relator destacou, entre outros fatores, que antes da Constituição de 1988 os indígenas estavam submetidos a um regime tutelar e dependiam da atuação do Estado para ingressar em juízo. Exigir a existência de ações judiciais como demonstração de resistência, portanto, significaria desconsiderar as condições jurídicas e históricas às quais essas populações estavam submetidas.
Fachin também rejeitou a ideia de que seria necessário comprovar a permanência de um conflito físico, porque isso poderia transformar a exposição à violência em requisito para o reconhecimento de direitos territoriais.
Divergência
Em seguida, o ministro Gilmar Mendes abriu divergência quanto a extensão dos ajustes que podem ser feitos agora no acórdão. Gilmar votou pela rejeição dos embargos e sustentou que o Tema 1.031 deve ser interpretado em harmonia com o que o Supremo decidiu posteriormente nas ações que discutiram a Lei 14.701/2023, especialmente a ADC 87 e as ADIs 7.582, 7.583 e 7.586. Para o decano, essas decisões aprofundaram o debate e estabeleceram critérios destinados a aumentar a previsibilidade e a segurança jurídica das demarcações.
Um dos pontos de discordância envolve justamente o renitente esbulho. Gilmar afirmou que a presença indígena em 5 de outubro de 1988 não deve funcionar como requisito para reconhecer a tradicionalidade da terra, mas sustentou que o critério continua relevante para definir o regime de indenização aplicável a terceiros.
Para o magistrado, vincular a indenização à existência de título formal excluiria possuidores legítimos que ocupam áreas de boa-fé há décadas, inclusive em situações nas quais o próprio Estado não regularizou a situação fundiária.
Na avaliação de Gilmar, tanto uma ação estatal equivocada quanto a omissão do Poder Público em promover tempestivamente a demarcação podem gerar confiança legítima no particular.
O ministro estabeleceu, por outro lado, limites para essa proteção: não haveria indenização quando o título for ilegal, quando a posse for injusta — violenta, clandestina ou precária — ou quando houver grilagem. Para Gilmar, esses critérios são suficientes para excluir ocupações ilícitas sem impor ao particular o ônus de demonstrar que sua situação decorreu de um destaque regular do patrimônio público.
Decisão de 2025
No julgamento conjunto de embargos em outras quatro ações, três linhas foram propostas.
Em junho deste ano, quando o julgamento começou, o relator Gilmar Mendes, argumentou que não existe contradição entre o reconhecimento da boa-fé do ocupante e o direito de retenção da área.
Segundo o decano da corte, a boa-fé para fins de indenização das benfeitorias existe apenas até a edição da portaria declaratória do Ministério da Justiça que define os limites da terra indígena. Passado esse momento, novas benfeitorias deixam de ser indenizáveis por terem sido realizadas de má-fé. Já o direito de retenção sobre a terra, na visão de Gilmar, deve permanecer assegurado até o pagamento da parcela incontroversa da indenização, independentemente da fase do procedimento demarcatório.
O ministro também esclareceu que o regime de transição criado pelo STF deve produzir efeitos imediatamente, a partir da publicação da ata de julgamento, em 7 de janeiro de 2026, e não apenas após o trânsito em julgado da decisão.
Gilmar também rejeitou o pedido para que o processo seja tratado como estrutural, sujeito a monitoramento permanente pelo Supremo. Segundo o ministro, embora tenha reconhecido uma omissão legislativa quanto ao artigo 67 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e estabelecido medidas transitórias para suprir essa lacuna, não há necessidade de acompanhamento contínuo da execução pelo STF. O ministro Alexandre de Moraes acompanhou.
Questões em aberto
Em seu voto-vista, o ministro Edson Fachin divergiu parcialmente do relator. Para o presidente do STF, há contradições entre algumas das regras estabelecidas pelo tribunal no julgamento anterior e o entendimento firmado no Tema 1.031.
O ministro ressaltou que os embargos não devem servir para reabrir o mérito, mas considerou necessário corrigir inconsistências internas e garantir segurança jurídica.
Uma das principais divergências diz respeito à previsão de que reivindicações territoriais apresentadas após o prazo de um ano sejam atendidas por meio de desapropriação por interesse social, e não pelo procedimento de demarcação.
Fachin também divergiu sobre o prazo de 180 dias concedido ao Poder Público para cumprir as determinações estabelecidas pelo STF. Enquanto Gilmar Mendes considerou como marco inicial a publicação da ata do julgamento, em 7 de janeiro de 2026, Fachin defendeu que a contagem comece apenas com o trânsito em julgado das ações. A ministra Cármen Lúcia acompanhou.
Já o ministro Cristiano Zanin também votou em junho e acompanhou o relator em diversos aspectos processuais, mas apresentou divergência parcial especificamente quanto ao regime de indenizações.
Zanin sustentou que os embargos da ADC 87 deveriam ser julgados conjuntamente com os embargos ainda pendentes no Recurso Extraordinário 1.017.365 (Tema 1.031 da repercussão geral), por tratarem das mesmas controvérsias jurídicas. Para ele, decidir separadamente os recursos pode comprometer a coerência da jurisprudência do Supremo e gerar insegurança jurídica na política de demarcação de terras indígenas.
Na parte principal de sua divergência, Zanin alegou que a Constituição reconhece que os direitos territoriais indígenas são originários e anteriores ao próprio Estado brasileiro. Por essa razão, segundo o ministro, a regra geral deve continuar sendo a inexistência de indenização pela terra nua, admitindo-se apenas o ressarcimento pelas benfeitorias de boa-fé e, excepcionalmente, o pagamento da terra nua nas hipóteses já delimitadas pelo STF no julgamento do Tema 1.031.
Na avaliação do ministro, o acórdão embargado ampliou indevidamente essas hipóteses ao admitir indenização também para “posses legítimas” apenas documentalmente comprovadas.
Zanin sustentou também que a tese firmada anteriormente pelo Supremo condicionou a indenização da terra nua ao preenchimento simultâneo de três requisitos: existência de justo título emitido pelo Estado; boa-fé do ocupante; e inexistência de ocupação tradicional indígena ou de renitente esbulho.
Para ele, o novo critério adotado pelo relator reduz o rigor exigido para comprovação da boa-fé e dispensa a validade do próprio título dominial. Tal flexibilização, na visão de Zanin, pode acabar premiando ocupações irregulares sobre terras públicas, inclusive situações marcadas por falsificação ou regularização fraudulenta de documentos.
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RE 1.017.365
Tema 1.031
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ADC 87
ADI 7.582
ADI 7.583
ADI 7.586
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