Papel do Estado como indutor de tecnologia
A crescente complexidade dos desafios econômicos e sociais contemporâneos tem exigido do Estado uma atuação mais estratégica e proativa na promoção do desenvolvimento científico e tecnológico. O movimento que coloca o Estado como indutor desses conhecimentos ganhou destaque com a Lei nº 10.973 de 2004, conhecida como Lei de Inovação, posteriormente aprimorada por alterações legislativas que ampliaram os mecanismos de interação entre o setor público e o setor privado.
Dentre os instrumentos nela previstos, destacam-se a encomenda tecnológica (artigo 19, §2º-A, V) e as parcerias para pesquisa e desenvolvimento (artigo 19, §6º, II), que possibilitam a contratação de soluções ainda não disponíveis no mercado, compartilhando riscos e incentivando a criação de novas tecnologias.
O movimento não tem ocorrido somente no cenário nacional. No plano internacional, a União Europeia tem se destacado pela adoção de instrumentos específicos de contratação pública para inovação, notadamente a Innovation Partnership, prevista nas diretivas europeias de contratação pública (Diretivas 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE). Ao comparar os modelos nacional e da União Europeia, torna-se possível identificar suas potencialidades e limitações, bem como apontar possíveis caminhos para o aprimoramento do modelo brasileiro.
Paradigma do risco e os instrumentos da Lei de Inovação
O papel do Estado como agente indutor da inovação tem sido amplamente discutido na literatura contemporânea, especialmente a partir da concepção de políticas públicas voltadas à articulação entre governo, empresas e instituições de pesquisa, o que evidencia a importância de sistemas nacionais de inovação bem estruturados [1] [2] e do compartilhamento de risco.
Caio Márcio Melo Barbosa indica, nesse sentido, a importância da intervenção estatal em fases iniciais de pesquisa. Isso ocorre pelo fato de que existe um risco superior nessa etapa, que, ao ser deslocado para o Estado, permite ultrapassar o chamado “Vale da Morte”, momento “entre a validação de um conceito e a realização de testes com protótipos e sua aprovação, quando muitas empresas sucumbem antes de tornar o produto comercialmente viável”. [3]
Ferramentas da Lei de Inovação
Diferentemente das licitações comuns, a contratação de inovação incorpora esse risco e, em especial, a incerteza quanto aos resultados, o que faz com que seja necessária a previsão, pela Lei de Inovação, de instrumentos para tal. São exemplos disso os que se seguem.
A encomenda tecnológica (Etec) é tida como um dos instrumentos mais estratégicos da Lei de Inovação (artigo 19, §2º-A, V), por ter como finalidade a contratação de atividades em pesquisa e desenvolvimento específicas para a solução de um problema técnico ou de algo que ainda não exista, assumindo o Estado o risco de que esse resultado final de criação não seja alcançado.
No caso dos acordos de parceria para pesquisa e desenvolvimento (artigo 9º da Lei de Inovação), seu objetivo é flexibilizar a interação entre setor público, universidades e empresas, facilitando a união entre o setor privado e as Instituições Científicas Tecnológicas, compartilhando entre eles não só o risco, como os recursos e a infraestrutura.
Quanto à etapa de aplicação prática do conhecimento, a legislação prevê ainda os contratos de transferência de tecnologia (artigo 9º, §2º), que permitem ao Estado ou à indústria nacional deter o domínio de tecnologias a eles essenciais.
A legislação brasileira também contempla mecanismos voltados à experimentação e à solução de problemas públicos, como o contrato público para solução inovadora (CPSI), inserido pela Lei Complementar nº 182/2021 (Marco Legal das Startups. Todavia, apesar dos avanços normativos, a implementação prática desses instrumentos ainda é limitada, motivo pelo qual entende-se razoável avaliar o funcionamento da Innovation Partnership, da União Europeia, introduzida pela Diretiva 2014/24/UE.
Innovation Partnership e diferencial da integração europeia
Diferentemente do modelo brasileiro, a Innovation Partnership apresenta maior integração entre as etapas do ciclo de inovação, o que reduz incertezas e proporciona maior previsibilidade aos agentes econômicos envolvidos. Essa característica reflete um ambiente institucional mais consolidado e uma política de inovação orientada de forma sistêmica. [4] A Innovation Partnership, ao permitir a articulação entre pesquisa, desenvolvimento e aquisição em um único procedimento, demonstra uma maior maturidade no uso da contratação pública como instrumento de política pública.
Nela, há a possibilidade de a Administração Pública estabelecer contratos de longo prazo com operadores econômicos, visando não apenas ao desenvolvimento de soluções inovadoras, mas também à sua posterior aquisição, garantindo maior eficiência e continuidade no processo de inovação[5] Esse ponto principal de dissonância entre os institutos é o que traz a necessidade de indicar os entraves da legislação brasileira.
Entraves à efetividade e aprendizados para o Brasil
A experiência europeia evidencia que políticas de inovação bem estruturadas dependem de forte coordenação institucional, estabilidade normativa e integração entre os diferentes atores do sistema de inovação, fatores que contribuem para a maior efetividade das estratégias adotadas [6]. A Innovation Partnership apresenta vantagens em relação ao modelo brasileiro, no que se refere à integração das etapas do processo inovador e à maior segurança jurídica proporcionada pela estrutura normativa europeia.
O Brasil possui um arcabouço jurídico promissor, mas ainda carece de avanços no plano institucional e operacional para que a contratação pública de inovação alcance seu pleno potencial. Torna-se necessário fortalecer a governança das políticas de inovação, promover maior integração entre os atores do sistema nacional de inovação e investir na capacitação técnica dos gestores públicos.
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[1] CARDOSO, Janayna Bhering et al. Trilhando caminhos da inovação: uma análise das políticas de inovação no Brasil e na União Europeia. Brazilian Journal of Business, Curitiba, v. 7, n. 1, p. 1–13, 2025. Disponível aqui.
[2] NEVES, Maria Lúcia Corrêa et al. Inovação orientada por missão: perspectivas para o setor público a partir de revisão de literatura. Revista do Serviço Público, [S. l.], v. 74, n. 4, p. 869–889, 2023. DOI: aqui. Disponível aqui.
[3] BARBOSA, Caio Márcio Melo. Parceria para a inovação na União Europeia e a Lei Federal de Inovação brasileira. Publicações da Escola Superior da AGU, [S. l.], v. 1, n. 39, 2015. Disponível aqui.
[4] MAIA, Amanda Monique de Souza Aguiar; SANTOS, Hercules Pimenta dos. Contratações públicas para inovação: um estudo comparativo das normativas brasileira e portuguesa. Algoritmos e Sociedade, [S. l.], v. 1, n. 1, p. 1–25, 2025. Disponível aqui.
[5] Op. Cit. Barbosa, 2015
[6] Op. Cit. Cardoso et al., 2025
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