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A posição ocupada pelos Tribunais de Contas na estrutura constitucional brasileira costuma gerar uma aparente contradição. De um lado, essas instituições dispõem de autonomia e exercem competências que lhes são atribuídas diretamente pela Constituição. De outro, o próprio texto constitucional afirma que o controle externo, a cargo do Legislativo, será exercido com o auxílio da Corte de Contas.

TCE-AL

A dificuldade surge quando a expressão “órgão auxiliar” é tomada em sentido hierárquico, o que nos parece ser uma interpretação equivocada, segundo o doutrinador Flávio Martins [1], existem duas linhas doutrinárias que expõem a natureza jurídica dos Tribunais de Contas:

“Quanto a natureza jurídica do Tribunal de Contas, a doutrina não é pacífica. Embora haja entendimento doutrinário de que o Tribunal de Contas seja um órgão do Poder Legislativo, prevalece o entendimento de que se trata de um órgão autônomo. Nesse sentido posiciona-se Fernanda de Carvalho Lage: ‘com relação à atuação do Tribunal de Contas da União em auxílio do Congresso Nacional, observa-se que aquele não está de forma alguma subordinado a este, que não atua como delegado seu, e não pode lhe ditar ordens nem determinar como deve atuar em situações específicas.’”

Logo, o Tribunal de Contas não funciona como repartição administrativa do Parlamento, nem suas manifestações dependem, em regra, de autorização legislativa. Possui campo próprio de atuação e exerce funções fiscalizatórias e decisórias relevantes.

A questão muda de perspectiva quando se analisam as contas anuais do chefe do Poder Executivo. Nessa hipótese, a Constituição estabeleceu uma repartição específica de tarefas: o Tribunal de Contas aprecia tecnicamente as contas e emite parecer prévio; o julgamento, por sua vez, cabe ao Poder Legislativo.

Foi justamente essa divisão que esteve no centro da ADPF 366/AL. A ação questionava decretos legislativos da Assembleia Legislativa de Alagoas que aprovaram contas anuais do governo estadual sem que o Tribunal de Contas tivesse emitido previamente os respectivos pareceres. O STF, ao julgar a controvérsia, precisou enfrentar não apenas uma questão procedimental, mas os próprios limites da relação entre a Corte de Contas e o Parlamento.

Diferença entre apreciar e julgar contas

Spacca

Uma das distinções mais importantes para a compreensão do tema está nos incisos I e II do artigo 71 da Constituição [2].

O inciso I atribui ao Tribunal de Contas a competência para apreciar as contas prestadas anualmente pelo chefe do Executivo, mediante parecer prévio, já o inciso II possui conteúdo diverso. Nele, a Constituição determina que o tribunal julgue as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, além daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte prejuízo ao erário.

Não se trata de mera escolha de palavras vazias.

Quando examina as contas anuais do chefe do Executivo, a Corte de Contas não realiza o julgamento definitivo, ela produz uma análise técnica destinada a subsidiar a decisão parlamentar.

Em relação às contas dos demais administradores e responsáveis mencionados no inciso II, a situação é diferente: o próprio Tribunal exerce competência de julgamento, o qual só pode ser revisto pelo Poder Judiciário.

Esse ponto foi expressamente ressaltado no voto proferido na ADPF 366. O STF diferenciou a função exercida no artigo 71, I, daquela prevista no inciso II. No primeiro caso, há auxílio técnico ao Poder Legislativo; no segundo, existe efetivo julgamento das contas pelo tribunal.

A distinção é relevante porque evita dois equívocos bastante comuns, pois não é correto afirmar que o Tribunal de Contas jamais julga contas. Também não é correto sustentar que a competência de julgamento prevista no inciso II se estenda às contas anuais do chefe do Executivo.

A Constituição estabeleceu regimes distintos e essa escolha precisa ser respeitada.

Parecer prévio e o julgamento das contas de governo

O parecer prévio constitui a principal manifestação do Tribunal de Contas no exame das contas anuais do chefe do Executivo, sua natureza é técnica e opinativa. Isso não significa, entretanto, que se trate de ato sem relevância jurídica ou institucional, haja vista, que tal atribuição não é meramente simbólica.

Ao examinar as contas, a corte fornece ao Parlamento uma avaliação especializada da execução orçamentária, financeira e patrimonial. O parecer funciona, assim, como suporte técnico para uma decisão que será posteriormente tomada no âmbito político-institucional do Legislativo.

É justamente aqui que se percebe a lógica do sistema constitucional: a decisão não fica integralmente concentrada em uma única instituição, o Tribunal de Contas realiza o exame técnico, o Poder Legislativo exerce o julgamento que a Constituição lhe reservou.

Questão enfrentada na ADPF 366/AL

A ADPF 366 surgiu a partir da aprovação, pela Assembleia Legislativa de Alagoas, de contas anuais do governo estadual sem que o Tribunal de Contas tivesse apresentado anteriormente o parecer previsto no artigo 71, I, da Constituição.

A tese levada ao Supremo sustentava que essa manifestação seria etapa indispensável ao julgamento parlamentar e que, sem ela, os decretos legislativos seriam inconstitucionais.

A peculiaridade do caso estava no tempo transcorrido.

Não se discutia atraso de poucos dias ou meses. O prazo constitucional de 60 dias havia sido ultrapassado por período muito superior ao ordinariamente admissível.

A questão jurídica assumiu, então, outra dimensão: poderia a omissão prolongada do Tribunal de Contas impedir indefinidamente que o Poder Legislativo exercesse uma competência que a Constituição lhe atribuiu? O Supremo entendeu que não.

Ao julgar improcedente a ADPF, a Suprema Corte reconheceu que o procedimento de apreciação das contas anuais integra o sistema de freios e contrapesos e se relaciona diretamente com a separação dos poderes.

A partir daí, concluiu que a competência da Corte de Contas para emitir parecer prévio não poderia ser interpretada de modo a paralisar, por tempo indeterminado, a atuação do Parlamento.

O STF considerou incompatível com o desenho constitucional permitir que a demora excessiva do órgão encarregado de auxiliar o Parlamento pudesse impedir o próprio Parlamento de exercer sua competência, ou seja, sua função tipicamente constitucional.

Importante destacar que, não houve declaração de que o parecer prévio passou a ser facultativo, também não houve autorização para que as Casas Legislativas simplesmente deixem de aguardar a manifestação do Tribunal de Contas em situações ordinárias.

O que se reconheceu foi a impossibilidade de transformar a inércia irrazoável da Corte de Contas em uma espécie de veto institucional.

Há uma diferença evidente entre dispensar o parecer e impedir que sua ausência, provocada por demora infundada do próprio Tribunal, paralise indefinidamente o julgamento das contas do chefe do Executivo.

Controle externo e separação dos poderes

Outro mérito da ADPF 366 foi aproximar o debate sobre contas públicas da teoria constitucional da separação dos poderes.

O controle externo não se resume a uma rotina contábil.

Quando o Legislativo aprecia a forma pela qual o chefe do Executivo executou o orçamento e administrou os recursos públicos, exerce uma das mais tradicionais funções de fiscalização política.

O Tribunal de Contas acrescenta a esse processo o componente técnico necessário para que a fiscalização não dependa exclusivamente de avaliações políticas, as quais poderiam esvaziar os aspectos técnicos relevantes para aprovação ou desaprovação das contas.

Esse desenho institucional ajuda a explicar a preocupação manifestada pelo STF com a possibilidade de paralisação do julgamento, já que se a omissão da Corte de Contas pudesse impedir indefinidamente a atuação parlamentar, a fiscalização sobre o Executivo acabaria enfraquecida.

O equilíbrio constitucional depende, portanto, do funcionamento de ambas as instituições, nem a análise técnica deve substituir o julgamento político quando a Constituição o atribuiu ao Legislativo, nem o julgamento político deve esvaziar a fiscalização técnica confiada aos Tribunais de Contas.

Considerações finais

A relação entre Tribunais de Contas e Poder Legislativo não pode ser resumida em fórmulas como “independência absoluta” ou “subordinação”, o modelo constitucional adotado é mais complexo.

As Cortes de Contas possuem autonomia e competências próprias. Fiscalizam, realizam auditorias, examinam atos administrativos e, em determinadas hipóteses, julgam contas e aplicam sanções.

Ao mesmo tempo, existem matérias em que sua função é auxiliar à atuação do Parlamento. É o que ocorre na apreciação das contas anuais do chefe do Executivo. Nessa hipótese, o tribunal produz a análise técnica e o parecer prévio; o julgamento pertence ao Legislativo, a ADPF 366/AL reafirmou essa divisão.

O Supremo não retirou importância do parecer prévio, nem afastou o dever constitucional de sua elaboração. Apenas estabeleceu que a demora excessiva da Corte de Contas não pode impedir indefinidamente o exercício de competência atribuída ao Parlamento.

A Constituição construiu um modelo de competências complementares.

A força do sistema está justamente nesse equilíbrio: controle técnico exercido por instituição especializada, fiscalização política realizada pelo Parlamento e respeito aos limites constitucionais de cada órgão.

Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 366/AL. Rel. min. Gilmar Mendes. Tribunal Pleno. Sessão Virtual de 14 a 21 de fevereiro de 2025.

Curso de Direito Constitucional/Flávio Martins – 4. Ed. – São Paulo: Saraiva Educação. 2020.

[1] Curso de Direito Constitucional/Flávio Martins – 4.ed. – São Paulo: Saraiva Educação. 2020. Pág. 1.334.

[2] Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

O post Tribunais de Contas: autonomia não significa independência absoluta apareceu primeiro em Consultor Jurídico.