Por décadas, a discussão sobre aditivo contratual que ultrapassa o limite legal girou em torno de uma pergunta: a alteração é qualitativa ou quantitativa? Se fosse qualitativa, sem mudar a dimensão do objeto, parte da doutrina e da própria jurisprudência do Tribunal de Contas da União sob a Lei 8.666/1993 admitia que o teto de 25% não se aplicava. Se fosse quantitativa, o limite era tido como incontornável. O Acórdão 1.753/2026, do Plenário do TCU, aprovado por unanimidade, muda essa pergunta. E a mudança tem consequência prática direta para quem negocia, fiscaliza ou contesta aditivos contratuais no regime da Lei 14.133/2021.
Caso que originou a tese
TCUUma consulta do Ministério dos Transportes ao TCU (TC 026.259/2024-9) deu origem ao acórdão. A pergunta era se a determinação do subitem 9.1.3 do Acórdão 84/2020, que impunha o teto de 25% aos contratos de supervisão e gerenciamento de obras do Dnit, continuava vigente diante do artigo 124, § 2º, da nova Lei de Licitações e Contratos. O ministro Augusto Nardes, relator, dividiu a resposta em dois planos, um temporal e outro conceitual.
No plano temporal, a distinção é simples: contratos firmados ainda sob a Lei 8.666/1993 permanecem sujeitos ao teto de 25% sem exceção, mesmo diante de dificuldades operacionais, vantajosidade comprovada na prorrogação ou impossibilidade prática de substituir o contratado. Cada argumento apresentado pelo Dnit nesse sentido foi rejeitado, um a um, na instrução. Não há, para contratos legados, válvula de escape.
No plano conceitual, que é o que interessa para a generalidade dos contratos administrativos vigentes hoje, resolve-se uma controvérsia até então aberta entre a unidade técnica do TCU e o relator.
Tese que foi rejeitada
A unidade técnica sustentou, com apoio em parte da doutrina que interpreta o artigo 65, inciso I, alínea “b”, da Lei 8.666/1993 (revogada), que os limites de alteração contratual não se aplicariam às alterações qualitativas, por não haver, na redação legal, previsão expressa de teto para esse tipo de modificação. É a leitura defendida por Marçal Justen Filho [1] e por José Anacleto Abduch Santos [2], ambos citados no processo, que sustentam que mudanças quantitativas e qualitativas bilaterais poderiam superar os limites legais sempre que houvesse necessidade específica no caso concreto, observados os princípios da motivação, proporcionalidade e razoabilidade.
O relator discordou expressamente desse entendimento. Segundo o voto, o artigo 125 da Lei 14.133/2021 não distingue, para fins de sujeição ao limite legal, entre alterações qualitativas e quantitativas, nem entre unilaterais e consensuais. O acórdão é textual:
“Tanto as alterações contratuais quantitativas, que modificam a dimensão do objeto, quanto as qualitativas, que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão, sejam elas unilaterais ou consensuais, devem se sujeitar aos limites preestabelecidos no art. 125 da Lei 14.133/2021, bem como aos princípios do art. 5º e disposições dos arts. 126 e 128 da mesma lei, quanto à proibição de transfiguração do objeto contratado e à manutenção do desconto originalmente ofertado pelo contratado, respectivamente”.
Na prática, isso encerra o argumento de que a natureza qualitativa de uma alteração, isoladamente, autorizaria superar o teto legal. O texto é claro, não autoriza.
Tese que abre a exceção
A mesma decisão, no entanto, abre uma válvula de escape distinta, com condições mais exigentes e, ao mesmo tempo, mais objetivas. O acórdão também é textual nesse ponto:
“Excepcionalmente, nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, é facultado à Administração ultrapassar os limites preestabelecidos no art. 125 da Lei 14.133/2021, desde que sejam necessárias à completa execução do objeto original do contrato e se demonstre, por escrito e inequivocamente, sua viabilidade do ponto de vista: (i) técnico, que o contratado mantém as condições e garantias da sua proposta e possui capacidade técnica e econômico-financeira para sua consecução; (ii) econômico, que a opção pela continuidade do contrato é menos onerosa que os encargos oriundos de sua rescisão acrescido dos custos para elaboração de um novo procedimento licitatório e de manutenção e vigilância nesse período, quando aplicável; e (iii) social, que vise antecipar os benefícios e usufruto do objeto contratado.”
SpaccaO requisito da consensualidade é condição de acesso à própria exceção, na medida em que a alteração precisa ter sido pactuada por acordo entre as partes, não imposta unilateralmente pela administração ao amparo de cláusula exorbitante. Os três requisitos, ademais, são cumulativos, e a exigência de comprovação por escrito e de forma inequívoca eleva o padrão probatório: justificativa genérica de vantajosidade, sem individualização de cada aspecto, não deve bastar para sustentar a extrapolação em eventual controle posterior.
Essa tese tem lastro em precedente específico. O relator ancorou o entendimento na Decisão 215/1999, do Plenário, que já admitia, sob a Lei 8.666/1993, superar o limite legal em hipóteses excepcionalíssimas de alteração consensual qualitativa de contratos de obras e serviços, observados os princípios da finalidade, razoabilidade e proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratado. O voto registra expressamente que o Capítulo VII da Lei 14.133/2021 não trouxe novidade capaz de tornar essa jurisprudência inaplicável.
A diferença relevante entre 1999 e 2026 está na abrangência. A decisão antiga restringia a exceção às alterações qualitativas. O texto de 2026, como visto na citação acima, fala apenas em “alterações contratuais consensuais”, sem qualificar sua natureza, e estende o mesmo raciocínio a qualquer alteração consensual que atenda aos três requisitos, seja ela qualitativa, quantitativa ou mista.
Nesse sentido, a conclusão prática de Justen Filho e Abduch Santos, favorável à superação do limite por acordo entre as partes, não foi descartada pelo acórdão: apenas deixou de depender da classificação qualitativa da alteração e passou a depender da comprovação cumulativa dos três requisitos.
A exigência dialoga diretamente com a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em especial após as alterações da Lei 13.655/2018. O artigo 20 da Lindb veda decisão baseada em valores jurídicos abstratos sem consideração das consequências práticas, e o artigo 21 exige que a decisão que invalida ato, contrato ou processo administrativo indique de modo expresso as consequências jurídicas e administrativas dessa invalidação. Ao condicionar a extrapolação à prova de que manter o contrato é menos oneroso do que desfazê-lo, o TCU incorpora esse raciocínio: a validade da alteração passa a depender da ponderação entre os efeitos concretos de manter o ajuste e os efeitos concretos de desfazê-lo, não de uma subsunção abstrata à categoria qualitativa ou quantitativa.
Essa aproximação acompanha um movimento mais amplo da jurisprudência pátria nos últimos anos, que tem deslocado parte do controle da administração pública de um modelo estritamente formalista para um modelo que também pesa o custo prático da invalidação. O próprio TCU já aplica raciocínio semelhante na leitura do artigo 28 da Lindb para a responsabilização de agente público por decisão técnica, hoje condicionada à comprovação de dolo ou erro grosseiro, e não à mera divergência de entendimento. O Acórdão 1753/2026 estende essa lógica ao aditivo contratual, deslocando o eixo da discussão da classificação do ato para a comprovação de suas consequências.
A própria Lei 14.133/2021 já positiva essa lógica em dispositivo distinto. O artigo 147, ao tratar de irregularidade em procedimento licitatório ou na execução contratual, condiciona a suspensão da execução ou a declaração de nulidade do contrato à comprovação de que essa medida é, de fato, de interesse público, exigindo a ponderação de aspectos como o impacto econômico do atraso, os riscos sociais e ambientais e o fechamento de postos de trabalho decorrente da paralisação. O parágrafo único do dispositivo vai além da faculdade: determina que, não se revelando a paralisação ou a anulação medida de interesse público, o poder público deve optar pela continuidade do contrato, resolvendo a irregularidade por indenização por perdas e danos, sem prejuízo da apuração de responsabilidade.
Não se trata da mesma hipótese legal do Acórdão 1.753/2026, que disciplina aditivo acima do limite do artigo 125, e não irregularidade em licitação ou execução. Ainda assim, a forma não decide por si só, e o desfazimento do ajuste, seja por invalidação, seja por rescisão, só se justifica quando for de fato a solução mais vantajosa ao interesse público.
O ganho prático dessa orientação é reduzir o incentivo a soluções formalmente seguras, mas economicamente ruinosas. Rescindir um contrato em andamento por mero excesso percentual, presumindo irregularidade pela simples ultrapassagem do teto, tende a gerar prejuízo maior do que aquele que a regra dos 25% pretendia evitar. Exigir prova concreta de vantajosidade em vez de presunção formal aproxima o controle externo do princípio da eficiência que a própria Lei 14.133/2021 elenca no artigo 5º.
O que muda na prática
Para advogados, gestores de contrato e órgãos de controle que lidam com aditivos acima do limite legal, a consequência é uma mudança de foco argumentativo e probatório: o esforço deixa de ser classificar a alteração e passa a ser demonstrar dois pontos concretos. Primeiro, que a alteração foi efetivamente pactuada por acordo entre as partes, com manifestação de vontade formalizada, e não mera aquiescência a uma determinação da administração. Segundo, prova documental individualizada para cada um dos três requisitos fixados pelo acórdão, sem que a justificativa técnica, econômica e social apareça de forma genérica ou conjunta no processo.
Quem estrutura a defesa de aditivos já celebrados deve observar um ponto sensível: se a motivação constante dos autos não separa claramente os três aspectos, ou se a alteração foi formalizada como determinação unilateral seguida de aceite do contratado, a tese do Acórdão 1753/2026 tende a operar contra, e não a favor, da validade da extrapolação.
Ressalva necessária
O acórdão nasce de consulta, não de processo sancionador, e o caso concreto de origem trata de contratos de supervisão e gerenciamento de obras rodoviárias. Os entendimentos fixados, porém, foram redigidos em termos gerais, sem restrição ao tipo de contrato ou de objeto, o que permite invocá-los como orientação aplicável a qualquer contrato administrativo regido pela Lei 14.133/2021. Por se tratar de entendimento recente, é prudente acompanhar se o Tribunal manterá essa leitura ampla em casos concretos futuros, fora do contexto de supervisão de obras que deu origem à consulta.
A discussão sobre limite de aditivo deixou de ser, isoladamente, uma discussão de classificação. Passou a ser uma discussão de prova.
[1] JUSTEN FILHO, Marçal. “Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei 14.133/2021”. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 1.411 e 1.413.
[2] SANTOS, José Anacleto Abduch. “Licitação e Contratação Pública: de acordo com a Lei nº 14.133/2021”. 1ª ed. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2023, p. 334.
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