No contexto da chamada crise climática, a legislação doméstica cuidou de regular atividades econômicas visando ao enfrentamento da mudança do clima, considerando que essa situação específica do planeta não é apenas um mero fenômeno da natureza, mas um produto da ação humana agravado desde a Revolução Industrial e reconhecida cientificamente. Os parâmetros para a produção legislativa sobre clima são principalmente os tratados internacionais relacionados à Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima de 1992. Dentre as características próprias das políticas está o caráter de urgência de medidas que efetivassem a redução de emissões de gases de efeito estufa.
FreepikPodemos constatar que, de 1992 a 2024, a legislação brasileira instituiu mecanismos de mercado e mecanismos de não-mercado para o enfrentamento à crise, seja por meio de abordagens de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (Redd), outras formas de pagamento por serviços ambientais, e os chamados créditos de carbono, como vias possíveis frente ao aquecimento global.
A formação desse conjunto específico de normas dentro do ordenamento jurídico partia do que entendemos como Direito Ambiental, um campo relativamente recente do Direito, e se desdobrava em mecanismos e políticas públicas também tidas como ambientais e que ganharam o adjetivo complementar “climáticas”, anunciando uma visão por vezes estreita do Direito Ambiental ao reduzir a proteção do bem comum ao indicador de redução de emissões gases de efeito estufa [1].
Porém, instituído por meio da Lei nº 15.042, de 2024, o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE) trouxe um aspecto inovador e desafiador para o que compreendemos como princípios do Direito Ambiental. O SBCE foi criado sob a justificativa de que regulamentaria iniciativas de compensação de emissões de gases de efeito estufa que estavam sendo implementadas sem parâmetros estatais no Brasil. E mais do que isso, a Lei do SBCE determinou compulsoriamente o acesso ao mercado de compensações, sob o ideal de que no enfrentamento às mudanças climáticas a via do mercado não seria só válida, mas incontornável. Ou seja, o mercado como possibilidade se tornou obrigatório. Neste artigo, busco responder algumas questões postas nessa mudança legislativa a partir de dispositivos específicos da Lei do SBCE.
Lógica da compulsoriedade por dentro da Lei do SBCE
Quase dois anos após sua promulgação, e ainda sem uma regulamentação detalhada, a lei tem sido objeto de vários questionamentos na discussão doutrinária e no Judiciário. Ocorre que a lei previu que determinados setores da economia, como transportes e energia, tivessem limites de emissões de gases de efeito estufa oriundas de suas atividades produtivas Quando os limites fossem ultrapassados, os poluidores poderiam compensar por meio da compra dos chamados créditos, os quais, no caso do SBCE, são os Certificados de Redução ou Remoção Verificada de Emissões (CRVEs) gerados por quem usou de algum meio como conservação, desmatamento evitado, uso de energias renováveis para redução de emissões.
SpaccaEsse formato denominado de cap-and-trade, baseado na estipulação de limites e possibilidade de comércio de emissões, foi bastante criticado historicamente por organizações territoriais e ambientalistas por utilizar da lógica da liquidez zero [2], uma conta por meio da qual se busca compensar poluição por conservação e que ao final não fecha; e assim não viabilizaria, na prática, a mudança da economia necessária para evitar o aquecimento global, bem como não garantiria que áreas protegidas não fossem capturadas pela economia verde em detrimento de direitos territoriais e de populações vítimas de racismo ambiental.
Em consonância com o objetivo da promulgação da lei, que era fazer o mercado de carbono funcionar em larga escala, seu texto atribuiu ao crédito de carbono a natureza de ativo financeiro a ser prevista pela Comissão de Valores Mobiliários, fazendo com que a compensação fosse um importante vetor da economia no país, com estímulos e garantias. Em 2026, a CVM passou a enfrentar pressão por parte do setor privado que criticava o alto ônus para reportar, o que nos indica que a regulamentação do SBCE apesar de bastante alardeada sofre com empecilhos operacionais.
A despeito dos empecilhos operacionais internos e dificuldades de adequação de setores da economia aos procedimentos previstos em lei, destaco que a lógica de enfrentamento à crise climática é por si só questionável e resultado de ensaios de décadas do setor empresarial – que parece, de todo modo, mais interessado em um mercado livre – que prevê sua expansão na continuidade da apropriação e poluição.
Desde a modificação no texto do Código Florestal em 2012 que especialistas em Direito Ambiental apontavam para o desvirtuamento dos princípios constitucionais feito pelo Legislativo para obter o compromisso do setor empresarial. Larissa Packer, advogada, indicava que transformar o meio ambiente (bem comum) em ativo financeiro o descaracterizaria. O STF teria pacificado o entendimento sobre a constitucionalidade do Código Florestal e com isso permitido um caminho jurídico aberto para tratar a natureza como bem jurídico transacionável.
Pelo que vimos, a Lei do SBCE não só possibilitou a formação de mercado, mas o tornou o principal meio de obter metas climáticas. E com isso, é importante trazer a seguinte distinção: metas climáticas devem ser compulsórias, ou seja, ninguém tem o arbítrio de escolher se vai ou não proteger o clima, e não o fazendo será alvo de sanções. Outrossim, estabelecer compra e venda de ativos financeiros como “alternativas compulsórias” não é trazer o setor empresarial para o compromisso climático, é deslocar o papel do Estado e das políticas públicas.
Os dispositivos do SBCE nos permitem concluir que a função da Lei nº 15.042/2024 é de consolidar o mercado de carbono no Brasil, como apontado por muitos pesquisadores e pesquisadoras, mas ainda forçar com que as soluções climáticas girassem em torno de mecanismos de mercado. De tal maneira, que a atribuição de ações compulsórias permeia o texto da lei e deve ser objeto de atenção no processo de regulamentação.
A compulsoriedade às empresas de seguros é um exemplo. O setor dos securitários arguiu no Supremo Tribunal Federal, por meio da ADI 7.795, a inconstitucionalidade da obrigação prevista no SBCE de criação compulsória de ativo a partir da reserva de valor para negociação do mercado. A interpretação dada foi de que, visando o funcionamento do mercado regulado de carbono, o Estado interviu na economia para além dos limites constitucionais. Em Acórdão na ADI 7.795, o STF declarou a inconstitucionalidade deste dispositivo.
Sobre os chamados sistemas jurisdicionais de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (SisREDD+), a lei previu que todas as áreas públicas ou privadas da jurisdição, seja estadual ou regional, estarão compulsoriamente dentro dos cálculos de emissões a serem reportados pelo ente público gestor do sistema e consequentemente titular dos créditos aferidos. Caso algum proprietário ou território queira sair, terá que solicitar sua retirada. A lógica é preponderante no SBCE e representa uma tendência de anos para as metas climáticas.
Compra e venda de crédito como iniciativas obrigatórias
Antes da Lei do SBCE, a Lei da Política Nacional de Biocombustíveis (Lei nº 13.576/2017) previu a compulsoriedade das metas de descarbonização, mas também a obrigação da aquisição dos chamados créditos de descarbonização (CBIOs). Essa lei foi objeto de julgamento pelo STF na ADI 7.596, tendo por resultado a improcedência do pedido. Os votos de Nunes Marques e Gilmar Mendes informaram a dificuldade de julgar o caso. Para o ministro Gilmar Mendes, a RenovaBio é “instrumento estratégico para o cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil em matéria de mitigação das mudanças climáticas, bem como para o fortalecimento da segurança energética e da competitividade da matriz de combustíveis nacional” (STF, voto do excelentíssimo ministro Gilmar Mendes, ADI 7.596). O ministro Nunes Marques votou a partir do reconhecimento da ausência de elementos probatórios e justificou que os argumentos eram formados “apenas por ilação”, de modo que não se poderia “concluir que agentes públicos tenham atuado com abuso de poder ou desvio de finalidade” (STF, voto do excelentíssimo ministro Gilmar Mendes, ADI 7.596).
O julgamento da ADI 7.596 não aprofundou no sentido de analisar o fato de que a solução para a crise climática estava sendo estabelecida compulsoriamente pelo mercado em afronta aos princípios constitucionais. De acordo com a Lei nº 13.576, em sua redação dada pela Lei n 15.082 de 2024, artigo 9º, o “não atendimento à meta individual constitui crime ambiental previsto no art. 68 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, e sujeitará o distribuidor e seus dirigentes às penas previstas no referido dispositivo, além de multa proporcional à quantidade de Créditos de Descarbonização”. Tem-se então que o crédito de descarbonização, um instrumento registrado sob a forma escritural, para fins de comprovação da meta individual do distribuidor de combustíveis, é um ativo financeiro compulsório.
A ausência de uma formulação consolidada no STF acerca do funcionamento dos mecanismos de compensação não decorre de uma dificuldade de ordem fática. Entendo que os ilustres magistrados buscaram em um poço seco a água de onde pudessem beber, quando a única fonte possível no ordenamento jurídico brasileiro é o Direito Ambiental, constituído por uma preocupação é frear a poluição, impedir que ela acontecesse (prevenção), sem arriscar o planeja (precaução) em tecnologias onde a natureza vira algo abstrativo, tal como é um ativo financeiro. Desde as catástrofes locais e globais, como os pesticidas criticados por Rachel Carson, a Chernobyl, há uma perspectiva ecológica e socioambiental, o Direito tem sido alimentando por instrumentos de contenção.
Regulamentação do SBCE
É necessário lembrar que a aprovação do texto da Lei nº 15.042/2024 foi célere e não permitiu o aprofundamento do debate público. A tramitação do projeto de lei no Congresso nacional, apesar de possibilitar avanços, como a previsão do direito ao consentimento em processos de consulta prévia, livre e informada, não foi amadurecido o suficiente para ser posta em votação em uma versão mais coerente com as demandas territoriais, seja das florestas, das cidades e do campo. Um dado conjuntural relevante era a possibilidade de ter a Lei como uma entrega do Brasil antes da COP 30, sediada pelo país em 2025 em menos um ano após sua publicação. Com isso, há expectativa de que a regulamentação nos dê o tempo retirado na tramitação e assegurar instrumentos e mesmo interpretações em acordo com os princípios do direito ambiental.
O ponto chave será os limites da obrigatoriedade da compra e venda de ativos. Vejamos que a organização do SBCE conecta a limitação (cap) à possibilidade de aplicação de multa, cuja alternativa será a compensação via certificado comprado no mercado (trade). Qual a chance de não haver compra de certificado, que pode ser especulado e já constar nos planejamentos empresariais? Eis a compulsoriedade. A lógica de liquidez zero é ainda mais contrastante com a noção de bem comum prevista na Constituição, pois esta freia a atividade poluidora, enquanto a outra engana em cálculos.
O período de vigência da Lei nº 15.042 de 2024 foi suficiente para informar que o debate precisa ser aprofundado para que a finalidade da lei seja combater as violações bastante registradas pelo dito mercado voluntário [3], que, destaca-se, ainda é possível de existir de acordo com a legislação. Do contrário, o SBCE será um empecilho climático em um momento de demandas urgentes de ordem socioambiental, que além de ter deixado de fora o setor agropecuário, não se alinha à construção histórica do Direito Ambiental em uma perspectiva socioambiental.
Referências bibliográficas
BRASIL. Lei nº 13.576 de 26 de dezembro de 2017. Dispõe sobre a política nacional de biocombustíveis (RenovaBio) e dá outras providências. Disponível aqui.
BRASIL. Lei nº 15.042 de 11 de dezembro de 2024. Institui o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE); e altera as Leis nºs 12.187, de 29 de dezembro de 2009, 12.651, de 25 de maio de 2012 (Código Florestal), 6.385, de 7 de dezembro de 1976 (Lei da Comissão de Valores Mobiliários), e 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos). Disponível aqui.
FASE. Mudar para que nada mude: zero emissões líquidas não é zero. 2023. Disponível aqui.
INFOAMAZONIA. ‘Um reset do capitalismo, não uma transição climática’, alerta cientista Marcela Vecchione sobre o mercado de carbono na COP30. 2025. Disponível aqui.
LOSEKANN, C. CASTRO, A. C de S. Climatizando tudo: do ambientalismo ao mundo jurídico, velhas e novas estratégias de poder nos conflitos socioambientais. 2024. DOI: aqui.
PACKER, Larissa Ambrosano. P241 Novo código florestal & pagamentos por serviços ambientais: regime proprietário sobre os bens comuns./ Larissa Ambrosano Packer./ Curitiba: Juruá, 2015.
[1] Vida os apontamentos das pesquisas feitas pela Rede Climatizando
[2] Para mais informações consultas as publicações da FASE Solidariedade e Educação
[3] Ver as publicações do Grupo Carta de Belém
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