Inquietação prática
O Supremo Tribunal Federal profere decisões estruturantes há mais de uma década. Não existe lei que as discipline e não existe, na jurisprudência da própria corte, uma teoria procedimental que as organize. Enquanto isso, os tribunais estaduais de segundo grau recebem, em volume crescente, litígios da mesma natureza, e precisam decidir sem mapa. Este texto nasce dessa inquietação, sentida no cotidiano jurisdicional dos tempos complexos.
O modelo clássico de adjudicação, fundado na bilateralidade da relação processual, na decisão retrospectiva e no encerramento do litígio pela sentença, não foi desenhado para violações massivas e persistentes de direitos fundamentais. Declarar inconstitucional o estado do sistema carcerário não reduz a superlotação em sequer um detento. Declarar ilegal o desmatamento não replanta um metro de floresta.
A sentença encerra o processo, mas não encerra o problema. É precisamente quando o problema sobrevive à sentença que o processo estrutural se torna necessário. A genealogia é conhecida: as structural injunctions norte-americanas teorizadas por Owen Fiss e Abram Chayes a partir da experiência de Brown v. Board of Education, e a técnica do estado de coisas inconstitucional desenvolvida pela Corte Constitucional da Colômbia.
Estrutura sem ECI: dissociação que a jurisprudência confirmou
A porta de entrada do modelo no Brasil foi a ADPF 347, que em 2015 declarou o estado de coisas inconstitucional do sistema carcerário. A coincidência histórica criou, para parte da doutrina e da prática forense, uma falsa identidade entre dois institutos distintos: o processo estrutural e o ECI. A jurisprudência posterior do STF desfez o equívoco em pelo menos três oportunidades.
Spacca
Na ADPF 760, julgada em 14 de março de 2024, o Plenário recusou por maioria o reconhecimento do ECI em matéria ambiental, seguindo o voto do ministro André Mendonça, ao identificar um processo de retomada do dever constitucional de proteção após a reativação do PPCDAm. Ao mesmo tempo, manteve integralmente as medidas estruturantes, com plano de execução, metas quantificadas de redução do desmatamento e monitoramento continuado. Estrutura sem ECI, documentada na ementa e no dispositivo.
Na ADPF 635, o STF reconheceu omissão estrutural do poder público na redução da letalidade policial e impôs ao Estado do Rio de Janeiro obrigações de resultado com monitoramento, sem declarar o ECI em momento algum. Na ADPF 973, cujo julgamento foi concluído em 18 de dezembro de 2025, a dissociação alcançou sua formulação mais nítida. O Plenário reconheceu, por unanimidade, a existência de racismo estrutural no Brasil e de graves violações a preceitos fundamentais, e determinou providências de natureza inequivocamente estrutural: revisão ou elaboração de plano nacional de enfrentamento ao racismo, com metas e mecanismos de monitoramento, e criação de protocolos institucionais de atendimento. Mas afastou o ECI, prevalecendo o entendimento do relator, ministro Luiz Fux, que reajustou o próprio voto na sessão final, ao fundamento de que a existência de políticas públicas em curso descaracteriza a omissão persistente.
A conclusão dogmática é direta, o pressuposto do processo estrutural não é o rótulo do ECI, mas a constatação de que uma instituição, pelo modo como funciona, produz sistematicamente resultados incompatíveis com a Constituição, e de que uma decisão judicial singular é incapaz de reorientar esse funcionamento. Para os tribunais da Amazônia, isso tem implicação prática imediata: litígios sobre fiscalização ambiental, implementação do CAR ou condições de unidades prisionais estaduais podem comportar, em tese, tratamento estrutural mesmo quando as normas aplicáveis são plenamente constitucionais, desde que o diagnóstico identifique com precisão a falha no arranjo institucional de execução.
Modelo estrutural sob tensão dogmática
A ADI 7.791, ajuizada pelo Partido Novo contra dispositivos da Lei 14.317/2022, expõe o problema dogmático mais sério. Após audiência pública em 4 de maio de 2026, o ministro Flávio Dino deferiu em parte a liminar, em 5 de maio, com conteúdo de morfologia estrutural inequívoca: determinou a destinação à CVM da arrecadação futura da taxa, exigiu em vinte dias plano emergencial de reestruturação, e em noventa dias plano complementar de médio prazo.
O diagnóstico é de arranjo institucional disfuncional clássico: cerca de 70% da arrecadação vinha sendo absorvida pelo Tesouro, enquanto o mercado supervisionado ultrapassava R$ 50 trilhões em patrimônio, sem correspondente reforço estrutural. Mas ADI é instrumento de controle abstrato: seu objeto é a norma, não a disfunção institucional. Mesmo que a taxa seja declarada constitucional no mérito, a reestruturação já foi determinada.
O veículo e o conteúdo não se correspondem, gerando tensão com a separação dos Poderes, a reserva de administração e a legalidade orçamentária. Há peças de teoria em construção: o Tema 698 da repercussão geral fixou que a decisão judicial deve apontar finalidades e exigir da administração um plano estruturado; a homologação do Plano Pena Justa enunciou critérios para avaliação de planos em processos estruturais; a Recomendação CNJ nº 163/2025 oferece arcabouço operacional com sete indicadores de identificação, oito instrumentos de condução e autorização expressa para que tribunais expeçam normas próprias.
O que falta é articulação vinculante. Não há tese que diga quando declarar ECI, como estruturar monitoramento, quais os limites das obrigações ao Executivo e quando encerrar supervisão. O resultado é heterogeneidade: ADPF 347 declarou ECI; ADPF 760 e 973 o recusaram com fundamentos distintos. Divergência é saudável, mas a ausência de critério torna essa jurisprudência mais repertório do que guia para o segundo grau estadual ou federal.
Critérios para o segundo grau estadual
A ausência de lei não é ausência de norma. A Recomendação CNJ nº 163/2025 oferece o arcabouço operacional mais próximo de um guia que o direito brasileiro possui: sete indicadores de identificação do litígio estrutural (multipolaridade, impacto social, prospectividade, natureza duradoura das intervenções, complexidade, situação grave de irregularidade contínua e intervenção no modo de atuação de instituição), oito instrumentos de condução e autorização expressa no artigo 6º para que os próprios tribunais expeçam normas de condução desses processos. A partir dela, e da leitura crítica da jurisprudência, propõem-se cinco critérios.
Primeiro: identificar expressamente. Nenhum indicador isolado basta; um litígio com muitos réus é multipolar sem ser estrutural. O elemento decisivo é a combinação entre a natureza sistêmica da violação, produzida pelo modo de funcionamento de uma instituição, e a insuficiência da sentença singular para resolvê-la. Reconhecido o caráter estrutural, a declaração deve ser formal, com submissão do feito ao regime diferenciado.
Segundo: fundamentar com rigor redobrado. A decisão precisa explicitar qual direito fundamental é sistematicamente violado, qual arranjo institucional disfuncional produz a violação, por que a sentença singular é insuficiente e qual a base normativa de cada medida: a Constituição, os artigos 536, 537 e 139, IV, do Código de Processo Civil, a Lei da Ação Civil Pública e a tese do Tema 698. Sem esses quatro elementos, a intervenção fica exposta à crítica de voluntarismo.
Terceiro: conduzir com os instrumentos disponíveis. Três merecem destaque: o plano de atuação estrutural com diagnóstico, metas, indicadores e cronograma, sem o qual o tribunal impõe obrigações sem saber se são factíveis; a cooperação interinstitucional com Ministério Público, Defensoria, Tribunal de Contas e órgãos executivos, que permite construir a solução em vez de impô-la; a designação de especialistas, que supre parcialmente a expertise que o tribunal não tem. Processos estruturais exigem métricas próprias de correição e produtividade, pois medi-los pelo parâmetro de ações de cobrança pressiona o relator a encerrar prematuramente.
Quarto: definir quando parar desde o início. O encerramento da supervisão é legítimo quando as metas foram atingidas de forma sustentável, os indicadores confirmam a reversão do quadro e a instituição demonstra capacidade autônoma de manter os resultados.
Quinto: escolher o veículo pela natureza do litígio, não pelo nome da ação. A ação civil pública é o veículo natural, por sua amplitude objetiva e legitimidade plural; o mandado de segurança coletivo é veículo secundário, limitado pela exigência de liquidez e certeza; a ADI estadual é veículo excepcional, a ser usado com fundamentação reforçada. Em outubro de 2025, o STF delegou aos Tribunais de Justiça processos de execução específicos do Pena Justa com magistrado designado para acompanhar a implementação local e decidir controvérsias. A jurisdição estrutural estadual, portanto, já não é tese acadêmica. É uma tarefa em curso, delegada pela cúpula do sistema.
Limites e urgência da lei
Quatro condições separam a jurisdição estrutural legítima do arbítrio, e não são sugestões. A primeira é a precisão do diagnóstico: sem identificar onde exatamente reside a falha e quem são os corresponsáveis, a decisão estruturante se condena à expansão indefinida e produz as decisões-surpresa que o artigo 10 do Código de Processo Civil veda. A segunda é a deferência às capacidades institucionais: fixar metas e indicadores de resultado é legítimo; especificar os meios de implementação, em regra, excede a função jurisdicional, como o próprio Tema 698 reconhece. A terceira é o respeito à autonomia federativa: obrigações impostas aos entes que não participaram do contraditório violam o federalismo cooperativo. A quarta é o controle rigoroso da fase de monitoramento, que deve observar o mesmo contraditório e a mesma fundamentação da fase de conhecimento, sob pena de o artigo 139, IV, do Código de Processo Civil operar como cláusula aberta de poderes ilimitados. É por isso que o Projeto de Lei nº 3/2025 precisa avançar.
Codificar o processo estrutural não é limitar o Judiciário; é dar-lhe a base democrática sem a qual toda intervenção estrutural permanece vulnerável à crítica de voluntarismo. Um instrumento que opera exclusivamente por criação jurisprudencial convida ao abuso, e o abuso, quando ocorre, contamina os casos legítimos. O que se espera dos tribunais estaduais não é que repliquem acriticamente o modelo do STF, inclusive com suas oscilações, mas que desenvolvam uma prática jurisdicional estrutural própria: que diagnostique com precisão quando um litígio é genuinamente estrutural, que construa o monitoramento com transparência e participação dos atingidos, e que saiba dizer não quando a intervenção judicial extrapola o que a Constituição autoriza. Essa última condição, na prática, costuma ser a mais difícil.
Escrevemos este texto porque esse debate precisa acontecer dentro dos próprios tribunais estaduais, e em particular nos da Amazônia, cuja jurisdição abrange uma das regiões de maior complexidade ambiental, fundiária e social do país. As respostas que o processo estrutural pode oferecer a essa realidade não virão prontas. Precisam ser construídas por quem conhece o território e responde por ele.
Referências
CHAYES, Abram. The Role of the Judge in Public Law Litigation. Harvard Law Review, v. 89, n. 6, p. 1281-1316, 1976.
FISS, Owen M. The Forms of Justice. Harvard Law Review, v. 93, n. 1, p. 1-58, 1979.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF 347 MC/DF. Relatoria Min. Marco Aurélio. Tribunal Pleno, j. 09.09.2015.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF 635 MC/RJ. Relatoria Min. Edson Fachin. Tribunal Pleno, j. 05.08.2020.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF 760/DF. Tribunal Pleno, j. 14.03.2024.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF 973/DF. Tribunal Pleno, julgamento concluído em 18.12.2025.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 7791/DF. Relatoria Min. Flávio Dino. Liminar deferida em 05.05.2026, referendada em 22.05.2026.
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Recomendação nº 163, de 16 de junho de 2025.
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