A midiatização do Direito Financeiro é uma realidade, porém, é preciso uma reflexão: até onde ela tem ajudado a população a entender as regras estruturantes no que diz respeito às finanças públicas?
Wesley Amaral/Câmara dos DeputadosRecentemente, inclusive, o Supremo Tribunal Federal, por intermédio de uma decisão do ministro Flávio Dino, oficiou à Polícia Federal possíveis crimes na execução de “emendas Pix” [1].
Um vetor de indução à pesquisa que colocou o Direito Financeiro à mesa da população e no noticiário de televisão foram as transferências especiais, conhecidas como emendas Pix.
Mas por que emendas Pix?
O texto constitucional atribui como função do Poder Executivo o protagonismo no que diz respeito à elaboração das leis orçamentárias e até certo ponto aquele Poder também tem titularidade sobre a escolha alocativa a respeito do custeio de políticas públicas, caso da educação, em que é responsável por alocar nunca menos de 18% anualmente, da receita proveniente de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino [2].
Além disso, a priori, a União, enquanto Estado central, possui uma obrigação primordial a respeito de descentralização de recursos, em que o Direito Financeiro dialoga com o Direito Tributário no âmbito do assunto “repartição de receitas tributárias”.
Além daquelas transferências compulsórias, o federalismo financeiro dispõe também a respeito das transferências voluntárias, balizadas pelo artigo 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal como “a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”.
Ao escrever sobre essa dinâmica de custeio da administração pública brasileira, José Maurício Conti registra que “o federalismo fiscal brasileiro tem nas transferências intergovernamentais seu principal instrumento, e encontramos desde as transferências intergovernamentais que operacionalizam partilhas de receitas, especialmente tributárias, até as transferências voluntárias, destinadas principalmente à implementação de programas governamentais específicos” [3].
SpaccaEmbora a execução orçamentária de maneira concreta seja realizada por intermédio da Lei Orçamentária Anual (LOA), em que o Poder Executivo escolhe onde alocar o gasto, a Constituição Financeira passou por uma mudança significativa e trouxe à pesquisa do Direito Financeiro dois tipos específicos de execução orçamentária: as transferências especiais e as transferências com finalidades definidas.
Para quem ainda não sabe, Constituição Financeira, sob o eco do pensamento de Heleno Taveira Torres, em uma obra clássica do Direito Financeiro, “consiste na parcela material de normas jurídicas integrantes do texto constitucional, composta pelos princípios fundamentais, as competências e os valores que regem a atividade financeira do Estado, na unidade de obtenção de receitas, orçamento, realização de despesas, gestão do patrimônio do estatal e controles internos e externos, bem como da intervenção do Estado, na relação com as Constituições Econômicas ou Social [4]”.
Na atual topografia do texto constitucional, a Constituição Financeira gravita entre as órbitas dos artigos 163 e 169, onde estão dispostos conceitos clássicos, como Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, por exemplo.
Além disso, lá também estão elencados conceitos que mudaram de maneira estruturante o estudo do direito financeiro, caso das transferências especiais.
A transferência especial é uma destinação financeira de origem parlamentar, e, nos termos do artigo 166-A, §1º da Constituição não pode ser utilizada para 1) despesas com pessoal e encargos sociais relativos a ativos e inativos, e com pensionistas, e 2) encargos referentes ao serviço da dívida.
A intenção do legislador ao proibir a utilização de transferência especial para o pagamento de despesa corrente é evitar o custeio de atividades ordinárias do ente federado, o que possibilita a alocação orçamentária em formato estratégico na perspectiva de expandir e/ou garantir infraestrutura referente à construção da agenda de políticas públicas.
Ainda a respeito das transferências especiais, o artigo 166-A, §2º da Constituição estabelece que os recursos 1) serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere, 2) pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira, e 3) serão aplicados em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, observado o disposto no §5º deste artigo.
Como se vê, a transferência especial, doravante emenda Pix, é uma descentralização financeira transferida diretamente da conta da União para as contas dos estados, Distrito Federal e municípios e a recomendação de governança para fins de controle é que se tenha critério mínimo de rastreabilidade, para que não se confunda com o orçamento dos respectivos entes subnacionais.
Ao analisar esse ponto de vista o Tribunal de Contas da União tem entendimento no sentido de que as emendas Pix significam uma inovação no ordenamento jurídico pátrio: “De outro lado, não há que se confundir os convênios (e similares) com as transferências especiais. Embora ambos consistam em mecanismos para viabilização de transferências voluntárias, o artigo 166-A da Constitucional Federal nitidamente criou um novo instrumento de apoio financeiro da União aos entes federados, com normatização singular [5]”.
O Supremo Tribunal Federal possui um registro, nos autos da ADPF 854 [6], com reboque no artigo 163-A da Constituição, no sentido de que “A execução de recursos oriundos de emendas parlamentares exige o cumprimento dos pressupostos constitucionais da transparência e da rastreabilidade”.
No controle externo, qual é o Tribunal de Contas que deve fiscalizar?
O de origem, no caso da União, ou o de destino, no caso o dos estados, dos municípios ou do município?
Ora, se quem realiza o gasto é o ente federativo de destino, logo, a competência fiscalizatória deveria ser dos respectivos Tribunais de Contas locais.
Deveria.
A respeito do tema, o STF possui entendimento no sentido de que como a verba é federal, resta atraída a jurisdição do Tribunal de Contas da União (TCU) em decorrência da origem (federal) do recurso [7]. Na mesma esteira, o Supremo reconhece “a competência da CGU e da Polícia Federal para combater e investigar, respectivamente, a execução de “emendas Pix””.
Aquela decisão possuiu uma ressonância específica no âmbito do TCU: a realização de uma auditoria especial a fim de averiguar critérios como transparência, rastreabilidade e moralidade.
Os achados foram no sentido de que “em linhas gerais, a auditoria identificou elevado número de irregularidades na aplicação dos recursos, baixo índice de transparência e rastreabilidade, e pulverização dos recursos, reforçando a necessidade de atuação desta Corte de Contas, nos termos delineados na ADPF 854, em especial quanto à instauração de tomadas de contas especiais, como deflagrado nos processos de auditoria, em curso neste Tribunal [8]”.
Matriz de achados daquela auditoria foram agrupadas em quatro grupos
a) comprometimento da transparência e rastreabilidade dos recursos, decorrente da movimentação em conta específica e com ausência de inserção do relatório de gestão parcial ou final no Transfere.gov.br, b) irregularidade na execução financeira, mediante “pagamento de despesas sem comprovação jurídica/fiscal idônea”, “pagamento de despesas estranhas à finalidade da transferência especial” e “pagamentos de despesas sem comprovação da quantidade ou do objeto realizado”, c) irregularidades no procedimento licitatório, como “fraude à licitação/licitação forjada” e “contratação de empresa declarada inidônea”, e d) irregularidades na execução física, com “inexecução total ou parcial do objeto” e o “superfaturamento de preços”.
A respeito da aplicação dos recursos via emendas pix é preciso registrar que a administração pública deve elaborar um plano de trabalho prévio, que garante lisura e rastreabilidade à execução da despesa e serve de ferramenta quando da prestação de contas no âmbito do TCU.
É o que estabelece o artigo 8º, parágrafo único, da lei complementar nº 210/2024, o qual determina que o ente beneficiário deve comunicar ao Poder Legislativo, no prazo de 30 dias, o valor do recurso recebido, o respectivo plano de trabalho e o cronograma de execução, “do que se dará ampla publicidade”.
Uma boa prática de governança a respeito daquele dispositivo é a criação de um local específico nos portais da transparência, com a aba de “emendas parlamentares”, em que aquelas informações sejam armazenadas a fim de que seja estimulada a participação popular por intermédio do controle social.
O assunto emendas Pix é importante e significa um episódio marcante da história do Direito Financeiro brasileiro, o qual inclusive já teve a alcunha de “orçamento secreto”, porém, o STF tem se debruçado sobre o tema e determinado a obrigatoriedade de critérios de republicanismo no que diz respeito à gestão da governança e à prestação de contas.
Além disso, com a presença do TCU na jurisdição do controle externo é possível afirmar que a União, por via reflexa, deve criar estratégias aptas a fomentarem a básica matriz de prestação de contas estabelecida pelo artigo 163-A da Constituição Federal, como é a garantia da rastreabilidade, comparabilidade e publicidade com amplo acesso público, como é o caso da Nota Técnica Conjunta TCU/AGU/CGU/MGI 1/2025 [9].
Aquele documento reconhece a especificidade das emendas Pix e atribui responsabilidade aos órgãos setoriais (ministérios) a análise prévia da aplicação dos recursos por intermédio da avaliação dos planos de trabalho.
Nesse sentido registra que “assim, é fundamental observar que esse regime especial, definido pelo Constituinte Derivado, não se confunde com outras formas de transferências da União, ainda que não se possa afastar a natureza federal da origem da verba nem a competência do TCU para a sua fiscalização, tampouco afastar os órgãos setoriais do exercício de análise prévia sobre a execução dos recursos, realizado por meio da avaliação dos planos de trabalho”.
Como se vê, as emendas Pix simbolizam uma nova espécie de descentralização de recursos intergovernamentais pelos entes federados, que vai além da repartição de receitas tributárias e pactuação de convênios, em que recursos são descentralizados por intermédio do federalismo cooperativo pelas transferências voluntárias.
Conquanto seja uma inovação constitucional, devem ter a tradicional métrica da prestação de contas, em que o plano de trabalho significa a justificativa da despesa com critérios para a mensuração do resultado finalístico daquela escolha alocativa, sob pena de desvio de finalidade.
Para isso, um robusto controle de governança deve evitar a opacidade na aplicação dos recursos, que ainda é uma realidade a ser combatida por auditorias e eventuais inquéritos policiais, quando for o caso de indícios de crime, como recentemente apontou o STF.
Se a origem dos recursos é pública, então o interesse coletivo deve ser respeitado e uma boa sugestão a respeito da melhoria do controle do gasto das emendas pix é o monitoramento de índices no que diz respeito à alocação, como o IDH e o Ideb, por exemplo.
Dessa forma, com ênfase na efetividade, as emendas Pix são um horizonte para a promoção do custeio de políticas públicas em que o orçamento seja um vetor à dignidade e desenvolvimento, fundamento e objetivo fundamental da república, respectivamente, e não um argumento para a criminalização do Direito Financeiro.
Referências bibliográficas
BRASIL. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 854/DF.
BRASIL. Câmara dos Deputados (aqui).
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 518/2023-TCU-Plenário. Relatoria do ministro Vital do Rêgo.
BRASIL. Nota Técnica Conjunta TCU/AGU/CGU/MGI 1/2025. Disponível aqui
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2004/2026-TCU-Plenário. Relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues.
CONTI, José Maurício. O planejamento orçamentário da administração pública no Brasil. Editora Blucher. 1ª edição. São Paulo/SP: 2020
TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro. Teoria da Constituição Financeira. Editora Revista dos Tribunais. São Paulo/SP: 2014
[2] Constituição Federal, art. 212.
[3] CONTI, José Maurício. O planejamento orçamentário da administração pública no Brasil. Editora Blucher. 1º edição. São Paulo/SP: 2020, p. 259
[4] TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro. Teoria da Constituição Financeira. Editora Revista dos Tribunais. São Paulo/SP: 2014, p. 75.
[5] Acórdão 518/2023-TCU-Plenário. Relatoria do ministro Vital do Rêgo. Data da sessão: 22/03/2023.
[6] Relatoria do ministro Flávio Dino. Órgão Julgador: Pleno do Supremo Tribunal Federal. Data do julgamento: 4/12/2024. Data da publicação: 14/03/2025.
[7]ADPF 854/DF. Flávio Dino. Órgão Julgador: Pleno do Supremo Tribunal Federal. Data do julgamento: 2/12/2024
[8] Acórdão nº 2004/2026-TCU-Plenário. Relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues. Data da sessão: 29/7/2026.
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