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Recentemente, por meio do Acórdão 1.753/2026 — Plenário, o Tribunal de Contas da União enfrentou os limites aplicáveis às alterações quantitativas dos contratos administrativos regidos pela Lei nº 14.133/2021. A controvérsia surgiu, especialmente, da não reprodução, na nova legislação, da regra contida no artigo 65, § 2º, da Lei nº 8.666/1993, que vedava expressamente acréscimos ou supressões superiores aos limites legais, ressalvadas as supressões resultantes de acordo entre os contratantes.           

TCU

Diante dessa alteração legislativa, questionou-se se o limite de 25% previsto no artigo 125 da Lei nº 14.133/2021 constituiria apenas limite à alteração unilateral imposta pela administração ou se também restringiria alterações quantitativas realizadas consensualmente entre as partes.

Para além da análise dos termos do acórdão, três pontos importantes podem ajudar a responder o questionamento: o dever de planejamento; os custos econômicos dos contratos administrativos; a interpretação literal da norma.

Pois bem.

Garantia de racionalidade da decisão contratual

O modelo de contratações públicas por licitações tem como objetivo a processualização da decisão administrativa de celebração de contratos. Nesse sentido, é por meio da licitação que se registram informações, modelos de pensamento e decisões administrativas, de modo a justificar a aquisição de determinado bem ou serviço.

A partir dessa premissa, a licitação não é apenas um modelo de garantia de isonomia, mas também é uma forma de garantia da racionalidade da decisão contratual e do registro dos motivos, finalidades e pressupostos da atuação administrativa. Em suma, licitar não é apenas buscar a melhor proposta, mas demonstrar um caminho racional pelo qual aquela solução foi escolhida como mais adequada pela administração pública, tanto para fins de controle quanto para fins de aprendizagem institucional.

Assim, ante a necessidade de racionalidade na escolha da solução adequada, o modelo licitatório é intrinsecamente ligado ao dever de planejamento. Nesse sentido, a atual Lei nº 14.133/2021 prevê a observância do princípio do planejamento (artigo 5º da Lei 14.133/2021), o instrumento pelo qual o planejamento deve ser implementado (artigo 6º, inciso XX da Lei 14.133/2021) e a fase processual adequada para sua realização (artigo 18 da Lei 14.133/2021).

Nesse sentido, a possibilidade de aditivação não pode decorrer da falta de planejamento nem se tornar motivo para fragilização do planejamento inicial, como se fosse uma margem de segurança da contratação. Esse conceito foi expressamente reconhecido pelo Acórdão 1.753/2026 — Plenário do Tribunal de Contas da União, que reconheceu que permitir que as partes ampliassem consensualmente e de forma indefinida o contrato geraria desestímulo ao planejamento.

Fragilização do processo licitatório

Quanto aos aspectos econômicos do contrato, a aditivação para majorar o objeto contratado gera ampliação da receita inicialmente prevista para o licitante, modificando a dimensão econômica da contratação e o universo concorrencial, situação reconhecida pelo Acórdão 1.753/2026 — Plenário do Tribunal de Contas da União. Essa alteração fragiliza o procedimento licitatório desde seu início, pois modifica, a posteriori, os valores econômicos inicialmente levados ao mercado.

Essa situação é minimizada em situações de redução do contrato, pois, no caso, há redução da receita e, a princípio, prejuízo à empresa. Por esse motivo, a supressão unilateral para além dos limites legais era autorizada expressamente pelo artigo 65, §2º, inciso II da Lei 14.133/2021.

De modo diverso ao alcançado no julgamento, a análise técnica preliminar ao Acórdão 1.753/2026 — Plenário do Tribunal de Contas da União opinou pela inexistência de limites quantitativos à aditivação contratual bilateral. Os argumentos podem ser sintetizados em: pretensa interpretação teleológica dos limites legais; e interpretação literal da Lei 14.133/2021. Todavia, a análise apresentava má compreensão dos conceitos administrativos regentes das matérias.

Spacca

Em primeiro lugar, o objetivo das limitações à aditivação unilateral não é apenas garantias ao particular das quais poderia abrir mão. Elas são, também, mecanismos de garantia da manutenção da vinculação ao edital e da não desnaturação da contratação.

Isso porque impedem que a administração extrapole de modo relevante o valor de contratação inicialmente proposto ao mercado. Por exemplo, uma licitação de R$ 10 milhões de reais atrai um certo rol de empresas e, dentro do procedimento licitatório, atrairá um rol que trabalha com contratos entre R$ 7,5 milhões e R$ 12,5 milhões. Permitir a aditivação ilimitada poderia gerar a inexistência de faixas de previsibilidade econômica da contratação. Ao fim, o contrato de dez milhões poderia chegar a duplicar ou triplicar de tamanho, violando o edital e a isonomia necessária entre as empresas.

Em segundo lugar, pela análise literal, embora o TCU admita essa categoria, a leitura literal do artigo 124 suscita uma dificuldade adicional por não conter previsão de aditivação quantitativa bilateral. A previsão de aumento quantitativo do contrato se limita àquela do artigo 124, inciso I, alínea ‘b’ da Lei 14.133/2021, ou seja, se limita à hipótese de aditivação unilateral.

Violação ao princípio do planejamento

A partir dessas premissas, não seria possível defender a inexistência de limite para a aditivação consensual dos contratos, pois isso geraria violação frontal ao princípio do planejamento, bem como a possibilidade de desequilíbrio nos contratos celebrados. A definição dos limites, portanto, deve partir da interpretação do sistema, bem como da compreensão da natureza da norma jurídica permissiva do artigo 125 da Lei 14.133/2021.

A referida norma possibilita a alteração unilateral dos contratos até o limite de 25%. Assim, trata-se de norma de presunção relativa de legalidade[1] da aditivação. Sem prejuízo da análise dos motivos determinantes do procedimento para evitar eventuais abusos administrativos, nos termos do artigo 187 do Código Civil. Portanto, deve-se aplicar o mesmo limite do artigo 125 da Lei 14.133/2021 como mecanismo de controle e moralidade dos atos administrativos licitatórios.

Em regra, portanto, a diferença entre os instrumentos de aditivação unilateral e bilateral não reside no quantum que pode ser aditivado, mas no tipo de ato jurídico praticado e nas consequências desse ato jurídico. A aditivação unilateral é ato jurídico unilateral enquanto a bilateral é negócio jurídico. Àquela é cabível questionamento posterior pela empresa enquanto nessa o questionamento tem sua amplitude mitigada, justamente pela aceitação prévia da empresa.

A interpretação da unidade técnica preliminar parece abarcar uma confusão comum dos gestores: por força do princípio da legalidade, a Lei 14.133/2021 trata-se de uma limitação à atuação do gestor e não uma ampliação de seus poderes. Isso porque os termos legais surgem para efetivamente diminuir a liberdade administrativa e regular e limitar os instrumentos passíveis de adoção e não para ampliá-los. Isso decorre do princípio da legalidade, pelo qual o gestor somente pode atuar nos limites permitidos pela lei, não podendo atuar no seu silêncio. Assim, é contrário ao próprio objetivo de uma lei administrativa defender a inexistência de limite à aditivação unilateral por inexistência de previsão legal.

Extrapolar o limite depende da necessidade ou utilidade

A partir dessas premissas, o Tribunal de Contas da União submeteu as alterações contratuais à observância dos princípios do artigo 5º à proibição de transfiguração do objeto e à manutenção do desconto originalmente ofertado. Para a excepcional extrapolação dos limites legais, exigiu ainda que a alteração fosse consensual, necessária à completa execução do objeto original e demonstrasse viabilidade técnica, econômica e social.

De todos os pontos traçados, nota-se que o Tribunal de Contas da União, ao citar o artigo 5º da Lei 14.133/2021, apenas tangenciou sobre o ponto-chave da questão, qual seja, a imprevisibilidade da aditivação e o dever de planejamento. É dizer, extrapolar o limite legal depende da demonstração de que a necessidade/utilidade de contrato maior não era possível de ser prevista no momento da licitação. A aditivação extraordinária deve decorrer da existência de elementos (fáticos, jurídicos, sociais, informacionais, etc.) posteriores capazes de tornar o planejamento adequadamente feito insuficiente para o atendimento do interesse social.

Em suma, a decisão proferida no Acórdão 1.753/2026 — Plenário do Tribunal de Contas da União mostrou bastante profícua dando interpretação mais consentânea com o ordenamento jurídico do que aquela proferida pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais na consulta nº 1188209/2025, que entendeu pela inexistência de limites à aditivação bilateral. Os termos do acórdão valorizam princípio do planejamento e os elementos econômicos do contrato, mas merece integração, que ora propomos, para perceber que o elemento da imprevisibilidade é essencial à adequada aditivação quantitativa do contrato.

[1] De modo atécnico, a Unidade Técnica de Análise do Tribunal de Contas da União nomeou esse instituto de “pré-autorização” na análise preliminar ao Acórdão 1.753/2026 – Plenário do Tribunal de Contas da União.

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