O processo legislativo brasileiro convive com uma figura cujos efeitos hermenêuticos raramente são examinados de forma sistemática, qual seja, o dispositivo vetado. O veto presidencial, previsto no artigo 66, § 1º, da Constituição, costuma ser estudado sob a perspectiva do processo legislativo e da separação de poderes. Pouco se discute, contudo, o que os intérpretes podem ou não podem extrair de um dispositivo aprovado pelo Congresso Nacional e vetado pelo chefe do Poder Executivo.
A prática interpretativa, entretanto, não ignora os vetos. Com alguma frequência, autoridades fiscais, julgadores e contribuintes invocam dispositivos vetados para sustentar conclusões sobre o direito vigente. Ora, o veto é utilizado para confirmar uma interpretação da legislação anterior, ora para formar a convicção do intérprete sobre o sentido da lei nova resultante do processo legislativo. Em alguns casos, chega-se a extrair do veto uma verdadeira norma, como se a supressão de um texto equivalesse à afirmação do seu contrário.
O propósito desta coluna é propor um quadro teórico para essas situações. Sustentarei que é indispensável distinguir o texto vetado, que jamais ingressou no ordenamento jurídico e nada pode fundamentar, das razões do veto, que constituem manifestação institucional existente e podem desempenhar função interpretativa limitada. Sustentarei, ainda, que essa função é sempre mais ou menos corroborativa e nunca constitutiva, distinção que ganha relevo particular no Direito Tributário, no qual a legalidade impede que da ausência de um texto se extraia qualquer hipótese de incidência (ou de não incidência).
O veto na estrutura constitucional do processo legislativo
O veto é disciplinado pelo artigo 66, § 1º, da Constituição. Aprovado o projeto de lei pelo Congresso Nacional, o presidente da República pode vetá-lo, no todo ou em parte, se o considerar inconstitucional ou contrário ao interesse público.
Dessa forma, o veto obsta à conversão do texto rejeitado em lei. Mantido o veto pelo Congresso Nacional, o dispositivo vetado não é promulgado e não ingressa no ordenamento jurídico. Não se trata de norma revogada, que existiu e deixou de existir. O dispositivo vetado simplesmente nunca existiu como norma. É um texto que percorreu parte do processo legislativo e foi barrado antes de ele ser concluído.
Se a análise se encerrasse nesse ponto, o tema proposto nessa coluna não geraria maiores controvérsias. Aquilo que nunca existiu como norma não poderia produzir efeito jurídico algum, nem mesmo interpretativo. Contudo, há que se ter em conta que o veto não se resume à supressão de um texto. Ele também é um ato público e motivado. A Constituição exige que o presidente da República comunique ao presidente do Senado os motivos do veto, nos termos do § 1º do artigo 66. Há, assim, dois objetos distintos reunidos sob a mesma designação: o texto que foi barrado e as razões pelas quais o foi.
Texto vetado e razões do veto
SpaccaA distinção anunciada ao final da seção anterior precisa agora ser desenvolvida. O texto vetado e as razões do veto têm naturezas jurídicas distintas e, por consequência, aptidões interpretativas diversas.
O texto vetado é um nada normativo. Nunca adquiriu força de lei, nunca produziu efeitos e nunca integrou o ordenamento jurídico. Dele não se pode extrair norma alguma, nem em sentido positivo nem em sentido negativo. Essa última ressalva é importante. Como já mencionamos, há uma tentação recorrente de ler a supressão de um dispositivo como afirmação do seu contrário, como se o veto a uma regra de não incidência equivalesse à criação de uma regra de incidência, ou como se o veto a uma isenção equivalesse à decisão de tributar. Esse raciocínio atribui ao veto uma eficácia constitutiva que a própria estrutura constitucional não lhe confere.
As razões do veto, por sua vez, existem no mundo jurídico como atos públicos e motivados do chefe do Poder Executivo. Não são norma, não vinculam o intérprete e não integram a legislação. São, contudo, uma manifestação institucional sobre o sentido do direito, produzida em momento juridicamente qualificado do processo legislativo. Quando o presidente da República veta um dispositivo por considerá-lo inconstitucional, por exemplo, as razões do veto veiculam uma interpretação da legislação vigente. Essa interpretação pode estar certa ou errada, e certamente não é vinculante, mas não é juridicamente irrelevante.
A Constituição também autoriza o veto por contrariedade ao interesse público, fórmula que remete a um juízo de conveniência e oportunidade do chefe do Poder Executivo. Mesmo quando fundado em alegada inconstitucionalidade, o veto é uma decisão tomada em ambiente político, condicionada por fatores que nada têm de hermenêuticos, como o impacto fiscal da medida. As razões formalmente apresentadas nem sempre exprimem os motivos reais da decisão. Um veto pode ser redigido em linguagem técnica e ter motivação inteiramente política.
Dessa constatação decorre uma consequência direta quanto ao valor interpretativo das razões do veto. Elas não podem valer pela autoridade de quem as edita, precisamente porque essa autoridade decide por razões que o documento pode não revelar. Se as razões do veto merecerem alguma consideração pelo intérprete, será pela consistência daquilo que argumentam, aferida em relação ao direito positivo, e não pela posição institucional de sua origem. O peso das razões do veto é persuasivo, nunca autoritativo.
Cabe, por fim, uma delimitação. As razões do veto exprimem a posição de apenas um dos poderes que participam do processo legislativo. A lei que resulta de um veto parcial mantido é produto da deliberação do Congresso Nacional, e as razões do veto não se confundem com a vontade do legislador, nem se equiparam aos debates parlamentares que precederam a aprovação do texto. Assim, reconhecer a função interpretativa de um veto significa apenas admitir que um ato institucional existente e motivado pode compor o material que o intérprete considera, nos limites que as seções seguintes vão precisar.
Os efeitos da manutenção do veto pelo Legislativo
O veto que interessa a esta análise é o que é mantido pelo Poder Legislativo. Nos termos do artigo 66, § 4º, da Constituição, o veto é submetido à apreciação do Congresso Nacional, que somente pode rejeitá-lo pelo voto da maioria absoluta dos deputados e dos senadores. Derrubado o veto, o dispositivo se converte em lei e o problema interpretativo aqui examinado desaparece. Mantido o veto, consuma-se a exclusão definitiva do texto, e é nesse cenário que se coloca a questão de seus efeitos sobre a interpretação.
A manutenção do veto envolve uma segunda manifestação institucional, agora do Poder Legislativo. Seria tentador extrair dela uma inferência, qual seja, a de que o Congresso Nacional, ao manter o veto, teria aderido às razões apresentadas pelo Poder Executivo, conferindo-lhes uma espécie de chancela legislativa. Essa inferência não se sustenta. A deliberação congressual tem por objeto o texto, não os motivos. O que o Congresso decide ao apreciar o veto é se o dispositivo deve ou não ser convertido em lei. Não há voto sobre as razões. A manutenção pode decorrer da concordância com os fundamentos do veto, mas pode igualmente resultar da incapacidade de reunir a maioria absoluta exigida para a derrubada, de composições políticas ou da simples inércia.
Essa constatação ilumina um segundo equívoco, que é o de tratar as razões do veto como parte da história legislativa da lei. A lei resultante de um veto parcial mantido é obra do Congresso Nacional; as razões do veto são obra do Poder Executivo, e a manutenção do veto, como visto, não as incorpora à vontade legislativa. Por isso, as razões de veto não podem ser equiparadas aos debates parlamentares que precederam a aprovação do texto.
A função corroborativa das razões do veto
As seções anteriores estabeleceram que o texto vetado nada pode fundamentar e que as razões do veto valem apenas pela consistência do que argumentam. Resta definir, em termos positivos, qual função interpretativa as razões do veto podem desempenhar legitimamente. A resposta que proponho baseia-se em uma distinção entre o uso constitutivo e o uso corroborativo de um veto.
O uso constitutivo ocorre quando o intérprete pretende extrair do veto a própria norma que aplica. É o que sucede quando se sustenta que, vetado um dispositivo que asseguraria determinado tratamento, o tratamento oposto passa a vigorar; ou quando se trata a supressão de um texto como se fosse a edição do seu contrário. Esse uso é sempre ilegítimo. A norma aplicada precisa ter fonte no direito positivo, e o veto, como visto, não é fonte de coisa alguma. No uso constitutivo, o veto não auxilia a interpretação de uma norma existente. Ele ocupa o lugar da norma inexistente.
O uso corroborativo é diverso. Nele, a conclusão interpretativa já se sustenta em fontes positivas, e as razões do veto comparecem apenas como elemento adicional de confirmação. O intérprete demonstra, com apoio na legislação vigente, que determinado tratamento decorre do sistema, e verifica que as razões do veto convergem para essa mesma leitura. A conclusão não depende do veto. Ela sobreviveria se o veto jamais tivesse existido. O que as razões do veto acrescentam é o registro de que outra instituição, em momento qualificado do processo legislativo, entendeu o direito vigente da mesma forma. Trata-se de um argumento de reforço, cujo peso é o peso persuasivo definido anteriormente, e nada mais.
Essa função corroborativa pode operar em dois campos. O primeiro é o da interpretação da legislação anterior ao veto, quando as razões do veto veiculam uma leitura do regime que já vigorava. O segundo é o da interpretação da nova lei resultante do processo legislativo. A lei promulgada após um veto parcial é um texto do qual se amputou uma parte, e a compreensão do que sobrou pode se beneficiar do conhecimento do que foi retirado e das razões da retirada.
Em qualquer um dos campos, a corroboração pode manifestar-se de duas maneiras. A primeira é a confirmação direta. Ao motivar o veto pela contrariedade ao interesse público, por exemplo, o Executivo pode registrar que o direito vigente já contém o que o dispositivo pretendia explicitar. A segunda é a confirmação por contraste. O dispositivo vetado ia além do direito vigente, e as razões do veto rejeitam precisamente esse excesso. Ao identificar o que o texto acrescentaria de indevido, a mensagem de veto delimita, por exclusão, o que o regime existente já assegurava. Nessa hipótese, o veto de um dispositivo não significa a rejeição de tudo o que ele veiculava, mas apenas da parcela que excedia o direito vigente, cuja subsistência as próprias razões pressupõem. Em ambas as maneiras, contudo, a regra permanece a mesma. As razões do veto confirmam interpretações construídas a partir de fontes positivas, não as substituem.
O teste para distinguir os dois usos é simples de formular. Basta perguntar se a conclusão interpretativa permanece de pé quando se suprime do argumento toda referência ao veto. Se permanece, o uso é corroborativo e legítimo. Se desmorona, é porque o veto estava sendo usado como fonte da norma, e esse uso é constitutivo e, portanto, ilegítimo.
A intenção do legislador em regular
Há uma terceira figura que costuma comparecer a esse debate e que não se confunde nem com o texto vetado nem com as razões do veto, qual seja, a deliberação legislativa que aprovou o dispositivo posteriormente vetado. O veto incide sobre um texto que o Congresso Nacional examinou e decidiu aprovar. Essa aprovação revela uma intenção do legislador de regular determinada matéria, e é comum que o intérprete a invoque como elemento de convicção, sustentando que, se o legislador aprovou a regra, é porque entendia necessário criá-la, ou, inversamente, que a aprovação confirmaria um sentido que o direito vigente já possuía.
Essa figura não pode ser afastada pelo argumento que limita o peso das razões do veto. A deliberação que aprovou o dispositivo provém do poder competente para legislar e integra, em sentido próprio, a história da lei. Sua fragilidade é de outra natureza, uma vez que lhe falta, primeiro, consumação. A intenção de regular não se converteu em regulação, pois o veto a interrompeu, e uma vontade legislativa que não completou o ciclo constitucional não produz norma. Falta-lhe, em segundo lugar, univocidade. A aprovação de um dispositivo é estruturalmente ambígua. Ela pode indicar que o legislador entendia que o direito vigente não continha aquela regra e decidiu inová-lo. Pode indicar que o legislador entendia que o direito vigente já a continha e decidiu apenas explicitá-la, para eliminar controvérsias. Pode, ainda, combinar as duas coisas, quando o dispositivo parte de um regime existente para ampliar o seu âmbito de incidência, hipótese em que a deliberação é declaratória em uma parcela e inovadora em outra. Nada no ato de aprovação, considerado isoladamente, permite escolher entre essas leituras.
Quem invoca a intenção do legislador em regular precisa, portanto, resolver essa ambiguidade com base em elementos externos à própria aprovação, o que devolve a discussão às fontes positivas do direito vigente. O resultado é que a figura submete-se ao mesmo regime das razões do veto. Seu uso legítimo é apenas corroborativo, confirmando interpretações já sustentadas no direito positivo, e o teste proposto na seção anterior aplica-se sem qualquer adaptação.
Conclusão
O dispositivo vetado cujo veto é mantido pelo Poder Legislativo é uma figura ambígua. De um lado, é um nada normativo, um texto que percorreu parte do processo legislativo e jamais se converteu em lei. De outro, deixa atrás de si um rastro de atos institucionais existentes, quais sejam as razões do veto e a deliberação do Congresso que o manteve. A prática interpretativa que invoca vetos sem distinguir esses planos produz confusão com consequências graves, sobretudo em matéria tributária.
As distinções propostas nesta coluna buscam organizar esse terreno. O texto vetado nada fundamenta. As razões do veto valem pela consistência do que argumentam, nunca pela autoridade de sua origem, política por natureza. A manutenção do veto consuma a rejeição do texto, mas não incorpora os motivos do Executivo à vontade do legislador. E a função interpretativa legítima das razões do veto é apenas corroborativa, confirmando conclusões que já se sustentam em fontes positivas, seja na leitura da legislação anterior, seja na compreensão da lei resultante do processo legislativo.
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