A garantia constitucional do direito à saúde não se esgota na previsão abstrata do artigo 196 da Constituição de 1988. Ela depende, para tornar-se efetiva, de que os recursos a ela vinculados cheguem ao seu destino: o hospital que atende os pacientes, a ambulância que socorre, o profissional que assiste. Foi exatamente essa cadeia de efetividade que o Supremo Tribunal Federal preservou ao desbloquear verbas de saúde retidas no estado do Rio Grande do Sul, em decisão que reafirma um princípio antigo, porém constantemente ameaçado: o da impenhorabilidade dos recursos públicos destinados à saúde.
Caso e a decisão
Na Reclamação 97.782, o ministro Alexandre de Moraes, no exercício da Presidência do Supremo Tribunal Federal, deferiu medida liminar para desbloquear as contas do Instituto Brasileiro de Saúde, Ensino, Pesquisa e Extensão para o Desenvolvimento Humano (Ibsaúde), entidade gestora de serviços de saúde em municípios gaúchos. Os valores retidos eram integralmente advindos de repasses de contratos de gestão pública, dirigidos de modo exclusivo à assistência médica da população, destinatária final das políticas públicas.
A constrição havia sido determinada em execução no âmbito da Justiça estadual. O juízo de primeiro grau, atento à natureza dos valores, já havia liberado os saldos bancários, reconhecendo que verbas de saúde são protegidas pela regra da impenhorabilidade. Mas foi o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul quem suspendeu essa liberação e restabeleceu o bloqueio. Foi contra esse ato que se voltou a reclamação, cujo acolhimento cassou a decisão suspensiva e devolveu os recursos à sua função constitucional. Segundo apontou o relator, o bloqueio desconsiderou a natureza estritamente pública da destinação dos recursos, comprometendo o custeio de hospitais, Unidades de Pronto Atendimento (UPAs), Centros de Atenção Psicossocial e do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (Samu).
Regime legal da impenhorabilidade
O ponto central da controvérsia está no artigo 833, inciso IX, do CPC, que declara impenhoráveis os recursos públicos recebidos por instituições privadas para aplicação compulsória em educação, saúde ou assistência social. A regra [1] não é um mero privilégio processual do devedor: é uma técnica de proteção do interesse coletivo. Ao subtrair tais valores da responsabilidade patrimonial, o legislador assegura que os recursos cumpram a finalidade pública a que estão vinculados, impedindo que execuções individuais drenem o que pertence, em última análise, à coletividade de usuários do serviço.
SpaccaA jurisprudência se encontra pacificada em relação a este tema. O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Recurso Especial 1.324.276/RJ, sob relatoria da ministra Nancy Andrighi, afirmou que a verba pública repassada a entidade privada para aplicação compulsória em saúde é impenhorável, ainda que já incorporada ao patrimônio da instituição gestora [2]. O que se protege, portanto, não é a pessoa jurídica que administra o recurso, mas a destinação constitucional que ele carrega e a população que se utiliza desses serviços, especialmente os que se encontram em contexto de vulnerabilidade socioeconômica.
Dimensão constitucional: saúde e mínimo existencial
A impenhorabilidade das verbas da saúde não é apenas regra processual; é desdobramento direto do desenho constitucional do financiamento do Sistema Único de Saúde. Os artigos 6º, 196 e 198 da Constituição erigem a saúde a direito fundamental de todos e dever do Estado, e o artigo 198, com a redação das emendas que fixaram pisos de aplicação, vincula receitas a esse fim. Recursos assim afetados não podem ser desviados de sua rota por decisão que os trate como patrimônio comum, sujeito a penhora em favor de credores singulares.
A doutrina do direito à saúde oferece o alicerce dessa compreensão. Ingo Wolfgang Sarlet destaca que o direito à saúde integra o núcleo do mínimo existencial e da dignidade da pessoa humana, exigindo do Estado prestações materiais efetivas, e não apenas abstenções, se tratando de uma obrigação positiva [3]. Luís Roberto Barroso, ao tratar da judicialização da saúde, advertiu que a efetividade do direito depende da preservação dos meios financeiros que lhe dão suporte, sob pena de a garantia se tornar promessa vazia [4]. Por sua vez, o então ministro Celso de Mello na ADPF 45, destacou que o mínimo existencial não pode ser neutralizado por obstáculos de ordem financeira, sob pena de esvaziamento dos direitos sociais [5].
Bloquear verbas da saúde para satisfazer uma execução individual inverte essa lógica: sacrifica o direito de muitos para atender ao crédito de um. Não se trata de negar a legitimidade do credor, mas de reconhecer que o ordenamento elegeu, para esses recursos, uma hierarquia de proteção. A prevalência do interesse coletivo sobre o particular, nesse ponto, é opção expressa do legislador e do constituinte.
Reclamação como via de garantia
O instrumento processual escolhido também merece nota. A reclamação constitucional, prevista no artigo 102, inciso I, alínea l, da Constituição, presta-se a preservar a competência do Supremo e a garantir a autoridade de suas decisões [6]. Empregada no caso gaúcho, ela funcionou como mecanismo célere de correção de um ato que, ao restabelecer o bloqueio, contrariava a orientação consolidada da corte sobre a proteção das verbas de saúde. O deferimento da liminar, nesse contexto, não é ativismo: é aplicação da regra ao caso, com a urgência que a continuidade dos serviços exigia.
A decisão do Supremo no caso do Ibsaúde tem valor que ultrapassa o Rio Grande do Sul. Ela reafirma que os recursos vinculados à saúde não são penhoráveis porque não são, a rigor, do gestor: pertencem à finalidade pública que os justifica. Em um cenário de recorrente tensão entre a satisfação de créditos e a manutenção de serviços essenciais, convém que Tribunais de origem tenham presente que o bloqueio de verbas do SUS não resolve uma dívida, apenas transfere o ônus para quem depende do hospital, da UPA e do Samu. Proteger essas verbas é, no fim, proteger o próprio direito à saúde e aqueles que mais se utilizam desse serviço público.
[1] O dispositivo tem origem na redação dada pela Lei 11.382/2006 ao antigo artigo 649, IX, do CPC de 1973, mantida em substância pelo CPC de 2015.
[2] STJ, REsp 1.324.276/RJ, 3ª Turma, rel. min. Nancy Andrighi, j. 04.12.2012 (Informativo 512). No mesmo sentido, o próprio STF já cassara bloqueios de verbas destinadas à gestão de hospitais no Pará, reafirmando a proteção dos recursos afetados ao Sistema Único de Saúde.
[3] SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, edições sucessivas. Ver também SARLET; FIGUEIREDO. Reserva do possível, mínimo existencial e direito à saúde.
[4] BARROSO, Luís Roberto. Da falta de efetividade à judicialização excessiva: direito à saúde, fornecimento gratuito de medicamentos e parâmetros para a atuação judicial. In: Temas de Direito Constitucional.
[5] STF, ADPF 45 MC, rel. min. Celso de Mello, decisão de 29.04.2004, marco na afirmação do mínimo existencial em matéria de saúde.
[6] Sobre a natureza e o cabimento da reclamação, ver MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, edições sucessivas; e DIDIER JR., Fredie; CUNHA, Leonardo Carneiro da. Curso de direito processual civil, vol. 3.
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