O julgamento do Recurso Extraordinário nº 928.943/SP pelo Supremo Tribunal Federal, submetido ao regime da repercussão geral (Tema nº 914), consolidou entendimento de especial relevância para o regime jurídico das contribuições de intervenção no domínio econômico e para a compreensão das receitas vocacionadas ao financiamento da ciência, tecnologia e inovação. Ao reconhecer a constitucionalidade da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) instituída pela Lei nº 10.168/2000, o Supremo Tribunal Federal assentou, em tese expressa, que a arrecadação correspondente deve ser integralmente aplicada na área de atuação de ciência, tecnologia e inovação nos termos da lei [1].
A decisão evidencia que a legitimidade constitucional da exação tributária decorre de seu caráter finalístico e da vinculação jurídica da receita à política pública de ciência, tecnologia e inovação. A controvérsia, porém, não se esgota na dimensão tributária. O acórdão projeta efeitos diretos sobre a compreensão jurídico-financeira da arrecadação destinada ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), pois afirma que a contribuição se justifica a partir da destinação específica da receita à realização de intervenção estatal no domínio econômico. Nesse cenário, a receita arrecadada não se incorpora ao orçamento como disponibilidade financeira genérica, mas como recurso juridicamente afetado a finalidade determinada.
A leitura do tema, todavia, deve ser construída sob a ótica da Constituição Financeira, em relação de interconstitucionalidade com a Constituição Econômica [2]. Nessa perspectiva, a atividade financeira do Estado não se limita a um conjunto formal de receitas, despesas e orçamento, mas representa um subsistema constitucional vocacionado à realização dos fins do Estado democrático de Direito, inclusive o desenvolvimento nacional, a redução das desigualdades e o fortalecimento do mercado interno, em linha com o previsto nos artigos 218 a 219-B da Constituição Federal.
FNDCT como fundo especial e a natureza vinculada de suas receitas
O FNDCT constitui o principal instrumento federal de financiamento da ciência, tecnologia e inovação. Em sua estrutura normativa e operacional, o FNDCT se apresenta como fundo financeiro e contábil de apoio à política pública de ciência, tecnologia e inovação (CTI), operando distintas modalidades de apoio reembolsável e não reembolsáveis. O FNDCT é composto por 16 fundo setoriais, sendo 13 relativos a setores específicos, dois de natureza transversal e um que não está em operação [3], sendo as suas receitas previstas no artigo 10 da Lei nº 11.540/2007, variando entre receitas originárias da exploração do patrimônio da União (receitas patrimoniais) e receitas decorrentes de exações tributárias (receitas derivadas) [4] .
Sob o prisma do Direito Financeiro, a natureza vinculada dos recursos do FNDCT encontra amparo imediato no regime dos fundos especiais previsto nos artigos 71 a 74 da Lei nº 4.320/1964. No caso do FNDCT, tais dispositivos revelam que sua arrecadação não se confunde com caixa livre, mas compõe massa de recursos afetada legalmente ao financiamento da política pública de CTI.
Essa colocação é reforçada pelo próprio julgamento do STF no Tema 914, ao afirmar a aplicação integral da arrecadação da Cide, instituída e disciplinada pela Lei nº 10.168/2000, à área de CTI. A vinculação, portanto, não é atributo periférico, mas elemento estrutural do regime jurídico dessas receitas. O que se tem é receita finalisticamente comprometida com determinada política pública, e não disponibilidade ordinária passível de redirecionamento discricionário pelo Tesouro.
Por seu turno, a Lei Complementar nº 101/2000 aprofunda essa ideia. O artigo 8º, parágrafo único, estabelece que os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele do ingresso. Já o artigo 50, inciso I, por sua vez, exige a identificação e a escrituração individualizada dos recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória. O regime fiscal e contábil, portanto, não apenas reconhece a vinculação, mas exige sua preservação concreta na execução orçamentária e financeira.
Sob a ótica do FNDCT, observa-se que a Cide disciplinada pela Lei nº 10.168/2000 é prevista como receita do fundo no inciso VII do artigo 10 da Lei nº 11.540/2007, sendo atualmente a principal fonte de receita do fundo setorial [5].
Delimitação conceitual: benefícios e os instrumentos do FNDCT
Na esteira do artigo 165, §6º da Constituição, a Portaria do Ministério da Economia nº 2.877/2022, responsável por aprovar e divulgar a metodologia de cálculo para a elaboração do demonstrativo regionalizado de benefícios financeiros e creditícios da União, possui as seguintes definições em seu artigo 2º:
“Art. 2º Para fins desta Portaria, consideram-se:
I – benefícios (ou subsídios) financeiros: desembolsos efetivos realizados por meio de equalizações de juros, de preços ou de outros encargos financeiros, bem como assunção de dívidas decorrentes de saldos de obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do orçamento da União; e
II – benefícios (ou subsídios) creditícios: gastos incorridos pela União decorrentes do diferencial entre o rendimento de fundos, programas ou concessões de crédito, operacionalizados sob condições financeiras específicas, e o custo de oportunidade do Tesouro Nacional.”
Por outro lado, o artigo 12 da Lei nº 11.540/2007 estabelece os instrumentos de apoio utilizados para operacionalizar os recursos do FNDCT, organizando-se da seguinte forma:
a. não reembolsável, para apoio financeiro de:
i. projetos de instituições científicas e tecnológicas (ICTs);
ii. subvenção econômica para empresas:
1. propriamente dita, nos termos dos artigos 20 a 24 do Decreto nº 9.283/2018; ou
2. sob a forma de equalização de encargos financeiros nas operações de crédito operadas pela Finep, nos termos dos art. 2º, inciso II e art. 14 do Decreto nº 4.195/2002;
iii. programas desenvolvidos por organizações sociais.
b. reembolsável, destinados a projetos de ciência, tecnologia e inovação de empresas;
c. Aporte de capital em empresas inovadoras.
Benefício creditício e o FNDCT
As linhas não reembolsáveis do FNDCT configuram uma despesa pública da União, sendo que o gênero subvenção econômica se qualifica expressamente como um benefício financeiro [6]. O aporte de capital, apesar de figurar como uma espécie orçamentária específica, acaba disputando recursos com a modalidade não reembolsável, tendo em vista que o seu retorno financeiro não é mandatório ao FNDCT, apesar de previsto no artigo 10, inciso XVI da Lei nº 11.540/2007.
Nas duas hipóteses mencionadas no parágrafo anterior, não há o que se falar em benefício creditício. Agora, no apoio financeiro reembolsável do FNDCT é possível afirmar a existência de benefício creditício?
A resposta é negativa: conforme delineado pelo julgamento do tema 914, a principal receita do FNDCT é vinculada à aplicação em CTI. Ainda assim, quanto às demais receitas tributárias e não tributárias do FNDCT previstas no artigo 10 da Lei nº 11.540/2007, entende-se que a sua arrecadação e uso de recursos é vinculada às finalidades do próprio FNDCT, em linha com o colocado no item 2 do presente texto.
Isso significa dizer que o custo para a arrecadação dos recursos do FNDCT pela União é zero, não havendo qualquer gasto incorrido pela União decorrente do diferencial entre o rendimento do fundo e o custo de oportunidade do Tesouro Nacional, pois (1) os recursos do FNDCT não são captados a mercado pelo Tesouro Nacional por meio da emissão de títulos públicos e (2) o Tesouro Nacional não pode aplicar livremente os recursos do FNDCT, seja em razão das salvaguardas financeiras trazidas pela Lei Complementar nº 177/2021, seja pela vinculação das receitas do FNDCT às atividades de CTI já expostas acima.
Ademais, na medida em que o artigo 12, §2º, inciso I, da Lei nº 11.540/2007 (com redação dada pela Lei nº 14.554/2023) estabelece a Taxa Referencial (TR) como juros remuneratórios do empréstimo do FNDCT à Finep (recursos esses operacionalizados pela estatal federal para financiar empresas brasileiras), na verdade o FNDCT possui um ganho financeiro com o empréstimo anual realizado à Finep.
Em outras palavras, diferentemente do que ocorreu no Programa de Sustentação do Investimento (PSI) [7], no âmbito do FNDCT não há qualquer captação do Tesouro Nacional por meio da emissão de títulos públicos para capitalizar o FNDCT: as suas receitas vinculadas sem custo financeiro para a União que financiam a política pública e, em contrapartida, o FNDCT ainda tem o principal do seu empréstimo anual à Finep remunerado a TR.
Conclusão
À vista do regime constitucional das contribuições interventivas, do julgamento do Tema 914 pelo Supremo Tribunal Federal e das normas de responsabilidade fiscal e contabilidade pública aplicáveis aos recursos vinculados, as receitas do FNDCT não se confundem com disponibilidade financeira livre captada pelo Tesouro Nacional. No âmbito do FNDCT não há vantagem financeira autônoma nem liberalidade patrimonial do Estado, mas execução de instrumento de fomento vinculado à política pública de ciência, tecnologia e inovação.
Nessa linha, na operacionalização do instrumento de apoio reembolsável do FNDCT não há configuração de benefício creditício, mas operacionalização de instrumento de fomento finalisticamente vinculado com custo de captação zero para a União e com retorno financeiro positivo ao FNDCT.
[1] Tese:
I – É constitucional a contribuição de intervenção no domínio econômico (Cide) destinada a financiar o Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação, instituída e disciplinada pela Lei nº 10.168/2000, com as alterações empreendidas pelas Leis nºs 10.332/2001 e 11.452/2007;
II – A arrecadação da Cide, instituída pela Lei nº 10.168/2000, com as alterações empreendidas pelas Leis nºs 10.332/2001 e 11.452/2007, deve ser integralmente aplicada na área de atuação Ciência e Tecnologia, nos termos da lei. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 928.943/SP (Tema 914 da repercussão geral). Plenário. Rel. min. Luiz Fux. Redator para o acórdão: min. Flávio Dino. Julgamento em 13 ago. 2025.
[2] TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro: teoria da Constituição Financeira. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
[4] SCAFF, Fernando Facury. Royalties do Petróleo, minério e energia. São Paulo: RT, 2014, p. 28.
[6] Cumpre registrar que após o advento da Lei nº 14.554/2023, que alterou o indexador dos empréstimos do FNDCT à Finep de TJPL para TR, a modalidade de subvenção econômica de equalização de taxa de juros deixou de ser aplicada pela Finep na operacionalização dos recursos captados junto ao FNDCT, na medida em que houve queda do custo de captação da empresa pública federal perante o Fundo. Disponível aqui.
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