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Recentemente, o Supremo Tribunal Federal julgou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.705/SE [1], proposta pelo PT em face da Lei Complementar Estadual nº 398/2023 do Estado de Sergipe, a qual alterou a Lei Complementar Estadual nº 176/2009 e reorganizou as microrregiões de saneamento básico existentes, incorporando os municípios do estado de Sergipe em uma única microrregião.

A ADI alegou, em síntese, que as alterações promovidas pela Lei Complementar Estadual nº 398/2023 à Lei Complementar Estadual nº 176/2009, violariam os preceitos constitucionais afetos à autonomia dos municípios sergipanos, questionando a integração de todos os municípios do estado em uma única microrregião, bem como a estrutura de governança instituída pela lei complementar.

O Plenário do STF, acompanhando o voto do ministro relator Cristiano Zanin, conheceu parcialmente a ação, apenas em relação aos dispositivos que foram especificamente questionados pela proponente  [2], para, no mérito, julgar improcedentes os pedidos formulados, concluindo, portanto, pela constitucionalidade dos dispositivos examinados.

O julgamento da ADI nº 7.705/SE, além de reforçar a posição adotada pelo STF em outros precedentes relacionados à regionalização, consolida contornos sobre a estruturação de microrregiões de saneamento básico, como será explorado a seguir.

Regionalização no setor de saneamento básico e reflexos da ADI 7.705/SE

Antes de se avaliar o mérito da ADI nº 7.705/SE, é importante rememorar que a partir das alterações promovidas à Lei Federal nº 11.445/2007, conhecida como “Lei Nacional de Saneamento Básico”, elegeu-se como um dos princípios fundamentais do setor “a prestação regionalizada dos serviços, com vistas à geração de ganhos de escala e à garantia da universalização e da viabilidade técnica e econômico-financeira dos serviços” (artigo 2º, inciso XIV). Para além disso, pela nova redação da Lei Nacional de Saneamento Básico, passou-se a condicionar a alocação de recursos federais e o acesso a financiamentos com recursos da União, dentre outros elementos, à estruturação de prestação regionalizada e à constituição de entidade de governança interfederativa respectiva [3] (artigo 50, incisos VII e IX).

Nesse sentido, é cristalina a centralidade da instituição de estruturas de regionalização no setor de saneamento básico, fundamentais para assegurar subsídios cruzados entre os diferentes municípios de um mesmo bloco regional e, com isso, possibilitar o atendimento das metas legais de universalização.

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Tendo esse panorama em vista, no julgamento da ADI nº 7.705/SE, o relator reforçou que a jurisprudência do STF é clara no sentido de que a criação de estruturas de regionalização com base no artigo 25, § 3º, da Constituição, que prevejam a inclusão compulsória de municípios, não afronta a autonomia municipal, sendo a ADI nº 1.842/RJ [4] exemplo paradigmático desse entendimento. Outros precedentes que reconhecem a legitimidade da regionalização compulsória destinada à organização, ao planejamento e à execução de funções públicas de interesse comum, foram os julgamentos das ADIs 1.841/RJ [5] e 796/ES [6].

Especificamente quanto à composição dessas estruturas regionais, na fundamentação do seu voto, o relator ressaltou que a Lei Federal nº 13.089/2015, conhecida como “Estatuto da Metrópole”, exige que no processo de elaboração da lei complementar de criação da microrregião, sejam explicitados os critérios técnicos para definição dos municípios que integram a unidade territorial, bem como o interesse comum que justificam a sua instituição, além de prever que a criação de microrregião deverá ser precedida de estudos técnicos e audiências públicas (artigos 5º, § 1º e artigo 3º, § 2º).

No caso do estado de Sergipe, a adoção de uma única microrregião foi fundamentada em estudos técnicos que demonstraram que esse arranjo, possibilitador de subsídios cruzados entre os municípios, seria a única alternativa para garantia da viabilidade econômico-financeira da prestação do serviço em todo o território estadual, sem aumento real do valor da tarifa, conforme informações prestadas pelo governador e pela Assembleia Legislativa.

Considerando todos esses elementos, compreendeu-se que não haveria inconstitucionalidade na opção legislativa de instituir microrregião única composta por todos os municípios do estado de Sergipe, tendo o relator apontado que a Constituição não impõe limites à extensão territorial ou ao número de municípios integrantes de microrregião. Na visão do relator, cabe “ao legislador definir o arranjo institucional que melhor atenda às particularidades locais e aos objetivos de organização, racionalização e universalização dos serviços públicos envolvidos, em vista da consecução do demonstrado interesse comum”.

A tese final do Acórdão da ADI nº 7.705/SE consolidou o seguinte entendimento:

“1. A instituição, por lei complementar estadual, de microrregião única de saneamento básico, abrangendo a totalidade dos municípios do estado, para gestão integrada de funções públicas de interesse comum, não viola a autonomia municipal, desde que fundamentada em estudos técnicos que demonstrem a viabilidade econômica e a universalização dos serviços”.

O julgamento da ADI nº 7.705/SE, portanto, estabiliza a ideia de que não existe um limite constitucional ao número de municípios limítrofes que podem compor uma única microrregião, exigindo-se que o legislador estadual fundamente a decisão de formatação da microrregião em estudos técnicos que demonstrem a viabilidade econômica e a universalização dos serviços.

Outro tema objeto da ADI nº 7.705/SE se refere à governança da microrregião de Sergipe, tendo sido questionada a distribuição de votos do colegiado microrregional. Com efeito, a redação conferida pela Lei Complementar Estadual nº 398/2023 atribuiu ao estado de Sergipe 40% do número de votos total, enquanto cada município teria, entre os 60% (sessenta por cento) restantes, número de votos proporcional à sua população.

Na avaliação do tema, o relator ponderou que a jurisprudência do STF admite modelos de governança interfederativa não paritários, desde que assegurada a participação efetiva dos municípios e preservadas as suas competências. A objeção do tribunal, na realidade, seria à concentração decisória em um único ente federativo, como se constata no julgamento das ADIs nºs 1.842/RJ [7], 6.492/DF [8] e 6.911/AL [9].

No caso concreto de Sergipe, concluiu-se que o modelo de distribuição de votos adotado não configuraria concentração absoluta e poder decisório em um único ente federativo, seja no estado, seja em município. Nessa linha, não poderia ser considerado inconstitucional.

A tese consolidada no Acórdão da ADI nº 7.705/SE foi a seguinte:

“2. O modelo de governança interfederativa em microrregiões de saneamento básico é constitucional, mesmo que não paritário, desde que assegure a participação efetiva dos municípios e não concentre o poder decisório de forma absoluta em um único ente federativo”.

Finalmente, o julgamento da ADI nº 7.705/SE asseverou a constitucionalidade de dispositivos que (1) atribuíam ao governador do estado a competência para editar o regimento interno provisório da microrregião, por se tratar de norma provisória destinada à implementação inicial da governança interfederativa; e (2) previam a possibilidade de substituição, adequação ou consolidação dos planos municipais vigentes a plano microrregional, mediante deliberação do colegiado microrregional.

Ponderações finais

Por todo o exposto, compreendida a relevância da instituição de estruturas de regionalização para a prestação dos serviços públicos de saneamento básico, o precedente de Sergipe reforça o entendimento do STF de que a criação de microrregiões com a inclusão compulsória de municípios não é inconstitucional. Além disso, consolida que a Constituição não impõe limites à extensão territorial ou ao número de municípios integrantes da microrregião, cabendo ao legislador estadual a definição desse arranjo, observadas as exigências da legislação federal.

Por fim, quanto à distribuição de votos do colegiado microrregional, reafirma que a jurisprudência do STF admite modelos de governança não paritários, desde que assegurada a participação efetiva dos municípios. A vedação constitucional, na realidade, seria à concentração do poder decisório em um único ente federativo, limite que, no modelo sergipano, reputou-se observado.

[1] STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.705/SE. Tribunal Pleno. Rel. min. Cristiano Zanin. Julgamento em 01/06/2026. Publicação em 01/07/2026.

[2]A ADI foi conhecida quanto às modificações realizadas pelo art. 2º da LCE n. 398/2023 nos arts. 9º, I e II; 16; 17 e 19 da Lei Complementar Estadual n. 176, de 18/12/2009.

[3] No caso das unidades regionais de saneamento básico, dos blocos de referência e da gestão associada, o acesso a recursos passou a ser condicionado, também, à adesão pelos titulares à entidade de governança correspondente.

[4] STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.842/RJ. Tribunal Pleno.  Rel. Min. Luiz Fux. Julgamento em 06/03/2013. Publicação em 16/09/2013.

[5] STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.841/RJ. Tribunal Pleno.  Rel. Min. Carlos Velloso. Julgamento em 01/08/2002. Publicação em 20/09/2002.

[6] STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 796/ES. Tribunal Pleno.  Rel. Min. Néri da Silveira. Julgamento em 02/02/1998. Publicação em 17/12/1999.

[7] Referenciada anteriormente: STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.842/RJ. Tribunal Pleno.  Rel. Min. Luiz Fux. Julgamento em 06/03/2013. Publicação em 16/09/2013.

[8] STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.492/DF. Tribunal Pleno.  Rel. Min. Luiz Fux. Julgamento em 02/12/2021. Publicação em 25/05/2022.

[9] STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.911/AL. Tribunal Pleno.  Rel. Min. Edson Fachin. Julgamento em 16/05/2022. Publicação em 01/09/2022.

O post STF e regionalização do saneamento básico: sobre a ADI 7.705/SE apareceu primeiro em Consultor Jurídico.